III FSK 1440/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Protokolant Anna Iwaszkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. M. i S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Go 94/22 w sprawie ze skargi A. M. i S. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 8 grudnia 2021 r., nr 0801-IEE-1.711.114.2021.2 UNP: 0801-21-068280 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. M. i S. M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 2 czerwca 2022 r., I SA/Go 94/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. M. i S. M. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z 8 grudnia 2021 r., nr 0801-IEE-1.711.114.2021.2, UNP: 0801-21-068280, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Zielonej Górze z 1 września 2021 r., w którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów na postepowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z 29 grudnia 2009 r. Organ drugiej instancji wskazał, że zarzuty zostały zgłoszone po upływie 7-dniowego terminu przewidzianego przez ustawodawcę w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."). Termin do wniesienia ww. środka prawnego upłynął 4 lutego 2010 r. wraz z upływem 7 dni od daty doręczenia odpisów tytułów wykonawczych zobowiązanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podzielił stanowisko organów. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie tytuły wykonawcze zostały doręczone Skarżącym 28 stycznia 2010 r. Pismo zawierające zarzuty na postępowanie egzekucyjne zostało złożone dopiero 23 czerwca 2021 r., a więc po upływie ustawowego 7-dniowego terminu. Uchybienie takiemu terminowi oznacza, że organ egzekucyjny nie może poddać zgłoszonych zarzutów badaniu, czyli w istocie nie może wszcząć postępowania uregulowanego w art. 33 do 35 u.p.e.a. Prawidłowo zatem w sprawie zastosowano art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. ; dalej: "k.p.a."). Odnosząc się do zarzutów skargi, że w tej sprawie doszło do wcześniejszego umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 8 u.p.e.a., sąd stwierdził, że w sprawie nie wydano postanowienia, o którym mowa w art. 59 § 3 u.p.e.a. Jednak wniesienie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, które zostało wcześniej umorzone, również skutkowałoby odmową wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Skarżących. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w z zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") rażącą obrazę przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wskutek naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z poźn. zm.; dalej: "p.u.s.a."), art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na postanowienie organu nadzoru egzekucyjnego oraz postanowienie organu egzekucyjnego w sytuacji, w której okoliczności faktyczne sprawy jak i przepisy obowiązującego prawa uniemożliwiały oddalenie skargi albowiem na mocy postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Zielonej Górze z 18 czerwca 2010 r. postępowanie egzekucyjne, którego dotyczą zarzuty w dalszym ciągu pozostaje zawieszone, co w konsekwencji nie pozwalało na prowadzenie postępowania w sprawie zarzutów bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego, a co powoduje że oba zaskarżane postanowienia organu nadzoru egzekucyjnego z 8 grudnia 2021 r. i organu egzekucyjnego z 1 września 2021 r. zostały wydane poza faktycznie prowadzonym, choć w dalszym ciągu zawieszonym postępowaniem egzekucyjnym; 2) na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w z zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obrazę przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wskutek naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć, w tym dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo braku ku temu podstaw tak faktycznych, jak i prawnych m.in. w następstwie ustalenia, że organy egzekucyjne wydały zaskarżane postanowienia z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych związanych ze sprawą jak również zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw prawnych do rozpoznania zarzutów wobec egzekucji, która "umorzyła się z mocy samego prawa z upływem 17 czerwca 2011 r. na podstawie art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a.; 3) na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obrazę przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wskutek naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez oddalenie wszystkich wniosków dowodowych Skarżących, pomimo że ich przeprowadzenie było niezbędne do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, a których dopuszczenie i przeprowadzenie nie powodowało żadnego przedłużenia postępowania w sprawie ponieważ wszystkie dowody z dokumentów urzędowych zostały przedłożone do akt sprawy i którymi sąd pierwszej instancji dysponował w dniu wyrokowania, a którymi to dowodami w myśl art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji winien dysponować bowiem dowody te pochodzą z akt postępowania egzekucyjnego, którego dotyczy skarga, z którymi to dowodami sąd pierwszej instancji winien był zapoznać się przed wydaniem wyroku w celu wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Stawiając powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie procesowym z 10 października 2024 r., pełnomocnik Skarżących postawił zarzut "nieważności postępowania", wynikający z faktu, że postępowanie egzekucyjne nie mogło się toczyć z uwagi na fakt, że z dniem 9 czerwca 2017 r. egzekwowane zobowiązania podatkowe wygasły z mocy prawa w skutek przedawnienia, co potwierdził WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 15 września 2022 r., I SA/Go 215/22. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżących na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać sprawy w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Granice kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować uzasadnienia zarzutów kasacyjnych pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., II FSK 1079/13). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, a zarzuty skargi kasacyjnej nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do postawionego w dwóch oddzielnych punktach zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy, gdyż normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. W orzecznictwie wskazuje się, że przepisy te mogą być skutecznie wskazane jako naruszone w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; z 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07; z 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; z 25 czerwca 2024 r., III OSK 765/23). Skuteczność zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. uzależniona jest zatem od wykazania naruszeń odpowiednich przepisów p.p.s.a. W tej sprawie autor skargi nie wykazał naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a. Po pierwsze całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W tej sprawie przedmiotem sądowej kontroli nie była decyzja administracyjna, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., lecz postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie złożonych zarzutów egzekucyjnych. Podstawą sądowej kontroli tego typu rozstrzygnięć jest art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., a nie art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W tej sprawie sąd pierwszej instancji wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, prawidłowo wskazując, że podstawę prawną takiego działania stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone w tej sprawie postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze wydane zostało w następstwie rozpoznania zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji w postępowaniu egzekucyjnym. Wyrok sądu pierwszej instancji mógł zatem zostać wydany na posiedzeniu niejawnym. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał też, aby sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok z pominięciem akt niniejszej sprawy. Należy przy tym podkreślić, że czym innym jest orzekanie przez sąd administracyjny z pominięciem akt sprawy, a czym innym dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Należy wyraźnie odróżnić wyrokowanie na podstawie innego materiału niż wynikający z akt sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony w tej sprawie wyrok wydany został na podstawie akt sprawy, na które składają się przede wszystkim akta postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżone postanowienie, nie wyszedł poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy i nie dokonał też własnych ustaleń stanu faktycznego. Odrębną natomiast kwestią jest pominięcie przez sąd wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę na etapie postępowania sądowego, o czym w dalszej części uzasadnienia. Całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie ma zastosowania. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 1022/23). Stawiając zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., ale także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, autor tego środka zaskarżenia nie dostrzega granic tej sprawy. Należy zatem przypomnieć, że przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów w egzekucji administracyjnej. W tak wyznaczonych granicach sprawy sąd pierwszej instancji badał, czy organy prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. w kontekście braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów. W tym zakresie nie budzą wątpliwości ustalenia organów, że pismo zawierające zarzuty na postępowanie egzekucyjne zostało złożone po upływie 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Słusznie więc sąd pierwszej instancji ocenił, że uchybienie takiemu terminowi oznacza brak możliwości wszczęcia postępowania uregulowanego w art. 33 – art. 35 u.p.e.a. W tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., który pozwala na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli z innych (poza stwierdzeniem braku przymiotu strony) przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte. Poza granicami tej sprawy pozostaje kwestia zawieszenia postępowania egzekucyjnego czy też jego umorzenia. Jak wskazał sąd pierwszej instancji, w kwestii wniosku Skarżących dotyczącego umorzenia postępowania egzekucyjnego organ prowadził odrębne postępowanie, zakończone w pierwszej instancji postanowieniem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Zielonej Górze z 1 września 2021 r. Nawet gdyby przyjąć, że prowadzone wobec Skarżących postępowanie egzekucyjne zostało wcześniej umorzone, to również skutkowałoby odmową wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z tych samych względów dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia podnoszona przez pełnomocnika Skarżących kwestia przedawnienia egzekwowanego zobowiązania podatkowego. Niezasadne są też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 135, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. W tej sprawie sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby zastosowanie odpowiednich środków w celu ich usunięcia w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Nie było więc podstaw do stosowania art. 135 p.p.s.a. Zaistniała natomiast podstawa do zastosowania art. 151 p.p.s.a., który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Uzasadnienie wydanego w tej sprawie wyroku wypełnia też wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Fakt, że zaskarżony wyrok nie spełnia oczekiwań strony skarżącej nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd oddalił wnioski o dopuszczenie dowodów wskazanych przez pełnomocnika Skarżących zarówno w skardze oraz w piśmie z 15 kwietnia 2022 r. Sąd uznał, że z uwagi na prawidłowe zastosowanie przez organy art. 61a § 1 k.p.a., przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów nie jest niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stanowisko to podziela też Naczelny Sąd Administracyjny. Wnioskowane dowody, w tym postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Zielonej Górze z 18 czerwca 2010 r. nr [...], o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, miały na celu wykazanie, że postępowanie egzekucyjne było wadliwie prowadzone, a ponadto że zostało umorzone. Kwestie te, jak już wyżej wspomniano, leżą poza granicami niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). SNSA Bogusław Woźniak SNSA Bogusław Dauter SNSA Wojciech Stachurski