III FSK 1381/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, , po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 225/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 25 listopada 2020 r., nr 173/XXXIII/20 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 3 sierpnia 2022 r., VIII SA/Wa 225/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy P. z 25 listopada 2020 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze kasacyjnej prokurator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") i istotne naruszenie przepisu art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g.") przez przyjęcie, iż nieuregulowanie w przepisach zaskarżonej uchwały zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące (odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych), nie stanowi istotnego naruszenia prawa w rozumieniu cyt. art. 91 ust. 4 u.s.g., co doprowadziło do nieuzasadnionego nieuwzględnienia skargi w całości - art. 151 p.p.s.a. i w konsekwencji niezasadnego oddalenia skargi z naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zarządzeniem z 20 grudnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia art. 6k ust. 4a u.c.p.g., który stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rada gminy z tego obowiązku się wywiązała o czym świadczy treść uchwały nr 174/XXXIII/20 podjętej tego samego dnia co uchwała kwestionowana. Innymi słowy 25 listopada 2020 r. zostały podjęte dwie uchwały, które kompleksowo regulują kwestię kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Strona skarżąca jednak nie wysnuwa z tych okoliczności właściwych wniosków, uznając błędnie, że w istocie doszło do pominięcia uchwałodawczego, co przesądza o niekompletności aktu i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności takiej uchwały. Tej oceny nie może zmienić przywołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 14 października 2021 r., III FSK 3442/21, który odnosi się do zupełnie innego stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji kwestię podjęcia dwóch uchwał dostrzegł i rozważył ją systemowo, z jednej strony przez pryzmat art. 91 ust. 4 u.s.g., który to przepis skarżący kwestionuje, z drugiej zaś rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: "rozporządzenie"), do którego to aktu prawnego skarżący w swoich rozważaniach w ogóle się nie odwołuje. Tymczasem analiza zawartych tam przepisów (§ 143, § 119 ust. 1 i § 138 ust. 2 rozporządzenia) pozwalała na stwierdzenie, że rada gminy może uregulować przedmiotową kwestię w dwóch odrębnych uchwałach. Zasadnie zatem przyjął sąd pierwszej instancji, że nawet zakładając, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis § 119 ust. 1 rozporządzenia, to i tak nie powinno to stanowić istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności skarżonej uchwały, a co najwyżej naruszenie prawa nieistotne, o którym stanowi art. 91 ust. 4 u.s.g. W takim przypadku organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Na marginesie należy zauważyć, że uchwała organu gminy dotycząca opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym ulgi za kompostowanie bioodpadów, podlegała kontroli regionalnej izby obrachunkowej i przez ten organ nie została zakwestionowana. Odnosząc się wprost do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przepisie tym de facto przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy podejmowaniu uchwał przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W piśmiennictwie do kategorii uchybień wykazujących cechy nieistotnego naruszenia prawa zalicza się nieodpowiednie oznaczenie uchwały (nadanie jej błędnej nazwy) lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej - przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia (zob. Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, ST 1994/6/13-20). Takim nieistotnym uchybieniem jest niewątpliwie uregulowanie określonej kwestii w jednej dacie, ale w dwóch odrębnych uchwałach (zob. wyrok TK z 26 września 1989 r., K 3/89, OTK 1989, nr 1, poz. 5). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. sędzia NSA Stanisław Bogucki sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia del. WSA Mirella Łent