III FSK 126/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska (sprawozdawca), Protokolant asystent sędziego Ewelina Wołosiak, po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Kłodzku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wr 852/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kłodzku na uchwałę Rady Gminy Nowa Ruda z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr 147/XVII/20 w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

|III FSK 126/24 | | | | | UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wr 852/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę Prokuratora Rejonowego w Kłodzku na uchwałę Rady Gminy Nowa Ruda z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr 147/XVII/20 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie podjęta przez Radę Gminy uchwała nie narusza wskazanych przez Prokuratora przepisów, w tym art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej jako: u.c.p.g.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że koszty gospodarowania odpadami zależą od ilości odbieranych odpadów, które następnie muszą być zagospodarowane w określony prawem sposób. Ustawodawca wymaga, by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jednocześnie nie wskazuje, w jaki sposób tę proporcję wyliczyć, nie podaje wzoru, danych które winny być przyjęte do kalkulacji, wyliczenia kwoty zwolnienia. Zdaniem WSA oznacza to, że w tym zakresie pozostawiono pewną swobodę organowi uchwałodawczemu. Ustawodawca w powołanym przepisie nie wskazuje w odniesieniu do jakich jednostek (elementów) miałoby to nastąpić, jakie dane należałoby przyjąć do kalkulacji. Posługuje się jedynie zwrotem: zwalnia w części z opłaty [...] proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. W ocenie sądu pierwszej instancji, dążąc do tego, aby zwolnić w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, można było przyjąć zwolnienie w sposób opisany w zaskarżonej uchwale. Sąd ten stanął na stanowisku, że rozwiązanie zastosowane przez Radę Gminy nie stanowi naruszenia postanowień art. 6k ust.4a u.c.p.g., ponieważ taka konstrukcja zwolnienia uwzględniająca liczbę osób przyczyni się do zmniejszenia ilości odpadów w Gminie i przełoży się na obniżenie kosztów ich wywozu. Stanowi również zachętę ekonomiczną szczególnie w odniesieniu do gospodarstw wieloosobowych. Tym samym osiągnięte zostanie zamierzenie ustawodawcy, o którym mowa w uzasadnieniu do projektu ustawy. Wyrok ten w całości dostępny jest na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA). Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem skargę kasacyjną na podstawie art. 8 § 1, art. 173 § 1 i § 2, art. 175 § 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) i art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze wniósł Prokurator Rejonowy w Kłodzku, który zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 6k ust. 4a u.c.p.g., przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez sąd meriti, iż dopuszczalne jest przyjęcie obliczania wysokości przewidzianego we wskazanym przepisie zwolnienia za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w sposób opisany w § 1 zaskarżonej uchwały, a opierający się na przyjęciu zwolnienia w kwocie 1,00 zł od każdej osoby zamieszkującej dane gospodarstwo domowe, zamiast przyjęcia zwolnienia w kwocie 1,00 zł od gospodarstwa domowego co wynika wprost z brzmienia tego przepisu, 2. art. 6j ust. 2 w związku z art. 6c ust. 1 i art. 6k ust. 4a u.c.p.g., przez nieuwzględnienie, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także stawka zwolnienia, powinny być wyliczone proporcjonalnie do kosztów gospodarki odpadami komunalnymi w gminie, a nie w stosunku do danego gospodarstwa domowego. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Gminy wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W pierwszej kolejności Prokurator zarzucił naruszenie art. 6k ust. 4a u.c.p.g., twierdząc że nie było dopuszczalne przyznanie w uchwale zwolnienia z opłaty w kwocie 1,00 zł od każdej osoby zamieszkującej dane gospodarstwo domowe, zamiast tego możliwym było jedynie przyjęcie zwolnienia w kwocie 1,00 zł od gospodarstwa domowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Wykładnia art. 6k ust. 4a u.c.p.g. zakazująca wprowadzania przez organ stanowiący gminy kryterium odnoszącego wysokość udzielanej ulgi od liczby mieszkańców tworzących dane gospodarstwo domowe jest zbyt daleko idąca, gdyż powyższe ograniczenie nie wynika wprost treści art. 6k ust. 4a u.c.p.g., jak i intencji ustawodawcy wyrażonej w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 z późn. zm.), na mocy której wprowadzono powołany zapis do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy przyznać rację Radzie Gminy, że możliwość stwierdzenia niezgodności aktu prawa miejscowego z normą wyższego rzędu mogące skutkować orzeczeniem o jego nieważności, aktualizuje się jedynie w przypadku jasnej, jednoznacznej, nienasuwającej wątpliwości sprzeczności aktu prawnego niższego szczebla z przepisem wyższego rzędu. Taka sprzeczność zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Treść uchwały nie pozostaje w oczywistej ani wyraźnej sprzeczności z przepisem ustawy. Z tego powodu należy wykluczyć możliwość przypisania aktowi prawnemu niższego rzędu wadliwości skutkującej możliwością jego wzruszenia. Rację ma organ wskazując, że jedynym, literalnie wynikającym z treści art. 6k ust. 4a u.c.p.g. wymogiem nałożonym przez ustawodawcę na organy stanowiące gmin przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie zwolnień z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest to, aby zwolnienie dotyczyło właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, którzy kompostują bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, a zwolnienie musi mieć charakter proporcjonalny do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Nie sposób przypisać wprowadzonej przez Gminę metodzie sprzeczności z wyżej określonymi kryteriami. Należy uznać, że uchwała w zakwestionowanej części jest zgodna z zasadniczym celem wprowadzanej w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. ulgi, deklarowanym wprost w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. nowelizującej m.in. ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a którym to celem jest wprowadzenie zachęty ekonomicznej dla właścicieli nieruchomości do stosowania kompostowników przydomowych, co na dłuższą metę ma przyczynić się do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminy: "Zmiana polegająca na dodaniu ust. 4a i 4c w art. 6k umożliwi zwolnienie z części opłaty właścicieli nieruchomości, którzy zagospodarowują bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostownikach przydomowych. Propozycja ta ma stanowić zachętę ekonomiczną do stosowania kompostowników przydomowych przez właścicieli nieruchomości. Kolejne ustępy określają przesłanki utraty prawa do zwolnienia, tj.: nieposiadanie kompostownika, brak faktycznego kompostowania w nim bioodpadów lub uniemożliwienie kontroli organom gminy. Równocześnie w art. 6k ust. 4b wskazano, że powodem utraty prawa do zwolnienia z części ww. opłaty może być wystąpienie przynajmniej jednej z przyczyn wymienionych w art. 4b w pkt 1-3". Ustawodawca nie wypowiedział się w tym zakresie co do metody, którą mogą w ramach uchwał podejmowanych w oparciu o art. 6k ust. 4a u.c.p.g. wybierać organy stanowiące gmin; nie wskazał również w żadnej części projektu nowelizacji na takie ograniczenie możliwości wyboru tejże metody, jakie dostrzega Prokurator. Dlatego też należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała z dnia 29 kwietnia 2020 r. spełnia zarówno wymogi, jak i realizuje cele wprowadzanej w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. normy. Reasumując, przyjęta konstrukcja zwolnienia uwzględniająca liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość nie narusza postanowień art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Rację ma organ pisząc w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przyjęcie - jako jedynej dopuszczalnej i prawidłowej - wykładni postulowanej przez Prokuratora, odnoszącej pojęcie "zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi" z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. do liczby gospodarstw domowych, nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu przywołanego przepisu i jest sprzeczne z jego wykładnią celowościową. Co prawda ustawodawca odwołuje się do tego pojęcia (tj. gospodarstw domowych), jednak czyni to w kontekście grupy kosztów powstających w ramach gospodarstwach domowych. Tym samym zwolnienie właściciela nieruchomości z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci jednej (takiej samej dla każdego gospodarstwa domowego - tj. nieuwzględniającej liczby osób tworzącej to gospodarstwo) kwoty nie byłoby proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, zwłaszcza w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Organ słusznie wskazuje, że w gospodarstwach wieloosobowych efekty kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostowniku przydomowym - będą proporcjonalnie większe od efektów uzyskiwanych w przypadku kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostowniku przydomowym w gospodarstwach domowych jednoosobowych. Z powyżej omówionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanej w skardze kasacyjnej sprzeczności uchwały z art. 6k ust. 4a u.c.p.g., a zwłaszcza takiej sprzeczności, która miałaby charakter jasny, oczywisty, uzasadniający uchylenie zaskarżonej uchwały. Niezasadny jest też drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, odnoszący się do naruszenia art. 6j ust 2 w zw. z art. 6c ust. 1 i art. 6k ust 4a u.c.p.g., co miało nastąpić przez nieuwzględnienie, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także stawka zwolnienia, powinny być wyliczone proporcjonalnie do kosztów gospodarki odpadami komunalnymi w gminie, a nie w stosunku do danego gospodarstwa domowego. Wyrazem zarzucanego naruszenia miało być - w opinii Prokuratora - "zbędne powielanie uwzględnianych przez organy gminy wskaźników" wobec podjęcia w pierwszej kolejności przez Organ uchwały z dnia 18 grudnia 2012 r., nr 233/XXXI/12, w której dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej w § 2 uchwały, wynoszącej określoną kwotę miesięcznie od osoby zamieszkującej daną nieruchomość, a następnie wprowadzenia w drodze zaskarżonej uchwały metody ustalania wysokości zwolnienia zależnej od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe. Zarzut jest chybiony. Gmina uprzednio (w 2012 r.) dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależnionej od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (która to metoda jest zgodna z prawem powszechnie obowiązującym i została wymieniona wprost w treści art. 6j pkt 1 ust. 1 u.p.c.g. Podjęcie zaskarżonej uchwały, w której ustalono metodę szacowania wysokości zwolnienia, która uzależniona jest od liczby osób w rzeczywistości tworzących gospodarstwo domowe (a więc de facto ulga może obejmować każdą z osób zamieszkujących daną nieruchomość, od której naliczana jest opłata śmieciowa), należy oceniać jako konsekwentne, logiczne, jak i pozwalające na wypełnienie ekonomicznych celów regulacji, a więc oszczędności w kosztach gospodarki odpadami komunalnymi w gminie. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że ustawodawca, wprowadzając w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. dyrektywę "proporcjonalności" wprowadzanej ulgi do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, a w dalszej kolejności jej nie precyzując, pozostawił organom stanowiącym gminy swobodę w ustaleniu wzoru, kalkulacji, w oparciu o które kwota udzielanej ulgi miałaby zostać wprowadzona - pod warunkiem, iż sposób wyliczania będzie wypełniać dyspozycję "proporcjonalności" względem zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zatem zarzucanej w skardze kasacyjnej sprzeczności uchwały z art. 6j ust. 2 w związku z art. 6c ust. 1 i art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Ponieważ wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, skarga ta została oddalona na podstawie art. 184 P.p.s.a. Agnieszka Olesińska Jacek Brolik Anna Dalkowska