III FSK 1249/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Łd 208/24 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2024 r., nr SKO.418.58.2023 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Łd 208/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę C. sp. z o. o. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca, spółka, strona) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2024 r. w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Sąd I instancji wskazał, że obowiązek pieniężny wynikający z decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta L. z dnia 21 maja 2021 r. określającej wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i nakazującej dokonanie jej zwrotu, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 września 2021 r. jest wymagalny. Egzekucja administracyjna prowadzona jest na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 18 sierpnia 2023 r., w którym jako podstawę obowiązku pieniężnego wskazana jest ww. decyzja Prezydenta Miasta L. Uwzględniając powyższe Sąd wskazał, że nie sposób podzielić zarzutu strony skarżącej opartego na przepisie art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.) - nieistnienie obowiązku. Utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia 21 maja 2021 r. kreująca obowiązek strony i będąca podstawą dla wystawionego w dniu 18 sierpnia 2023 r. tytułu wykonawczego pozostaje w obrocie prawnym, a wynikający z niej obowiązek jest wymagalny. Zdaniem Sądu, na aprobatę zasługuje ocena organów egzekucyjnych również w odniesieniu do zarzutu strony, że określenie obowiązku nastąpiło niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 (art. 33 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a.). Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 21 maja 2021 r., wysokość dotacji podlegającej zwrotowi to kwota 49.580,91 zł, która jako obowiązek zobowiązanego została skierowana do egzekucji. Jak potwierdza tytuł wykonawczy z dnia 18 sierpnia 2023 r. pozycja 5 w części D.l. została wypełniona zgodnie z decyzją stanowiącą podstawę prawną obowiązku. Stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości nastąpiło w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 21 maja 2021 r., datą powstania należności pieniężnej był więc dzień 5 czerwca 2021 r., który został wskazany w tytule wykonawczym. Sąd I instancji stwierdził, że wbrew poglądowi strony skarżącej, nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego z uwagi na podanie w tytule wykonawczym nieaktualnego adresu spółki. Nie doszło do wszczęcia egzekucji wobec podmiotu innego niż zobowiązana spółka, jak i do naruszenia zasad legalizmu i prowadzenia przez organy postępowania w sposób budzący zaufanie. Wskazanie w tytule wykonawczym nieaktualnej ulicy siedziby spółki nie stanowiło przeszkody do skierowania odpisów tytułu i zawiadomienia o zajęciu na aktualny adres siedziby i skuteczne doręczenie tych dokumentów. Odnosząc się do zarzutu wygaśnięcia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.) Sąd I instancji podał, że według strony obowiązek wygasł z uwagi na odrzucenie skargi przez sąd administracyjny. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 września 2021 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (sygn. akt I SA/Łd 993/21). Z kolei prawomocnym postanowieniem z dnia 29 marca 2022 r. (sygn. akt I SA/Łd 157/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 września 2021 r. Następnie, postanowieniem z dnia 13 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2022 r. (sygn. akt I SA/Łd 993/21) i odrzucił skargę (sygn. akt I GSK 1232/22). Sąd I instancji w tym zakresie podzielił wywód organów, iż odrzucenie skargi przez WSA, jak i NSA, nie spowodowały, że obowiązek wygasł. Nie wystąpił również żaden z przypadków, o których mowa w art. 59 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm., dalej: O.p.) w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm., dalej: u.f.p.), co czyni postawiony zarzut niezasadnym. W zakresie ostatniego z zarzutów dotyczącego braku wymagalności obowiązku, który strona wiąże z wynikami kontroli sądowoadministracyjnej orzeczenia, z którego wynika obowiązek strony, Sąd I instancji wskazał na przesłanki z art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. Analiza podniesionego zarzutu w kontekście wskazanych w powołanym przepisie przypadków, w których występuje brak wymagalności obowiązku prowadzi do aprobaty oceny organów, że żadna z takich sytuacji lub im podobnych nie wystąpiła w niniejszej sprawie, co czyni powyższy zarzut niezasadnym. W skardze kasacyjnej spółka zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2024 r. wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Miasta L. z dnia 6 listopada 2023 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obydwie instancje oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: a. art. 170 w zw. z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) przez wydanie rozstrzygnięcia z całkowitym pominięciem prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 marca 2022 r. wydanego w sprawie I SA/Łd 157/22, w którym to postanowieniu Sąd odrzucił skargę uznając ją za niedopuszczalną z uwagi na to, iż dotyczyła ona decyzji, która została już zaskarżona (tj. decyzji z dnia 28 września 2021 r.), zatem dokumentu z dnia 28 września 2021 r. z podpisami datowanymi na 21 grudnia 2021 r. nie można traktować jako odrębnej decyzji, co jednoznacznie przesądził sąd administracyjny w prawomocnym orzeczeniu, a także z całkowitym pominięciem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2023 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I GSK 1232/22, w którym to wyroku Sąd również odrzucił skargę z uwagi na niedopuszczalność jej złożenia z uwagi na wady w doręczeniu decyzji administracyjnej, które to orzeczenia wiązały także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w konsekwencji czego Sąd ten zobligowany był do uwzględnienia skargi, b. art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 2 w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja) w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, przez pozbawienie strony prawa do sądu poprzez uznanie, iż decyzja, co do której sądy administracyjne prawomocnymi orzeczeniami odrzuciły skargę wskazując na jej błędy proceduralne, weszła do obrotu prawnego; 2. naruszenie prawa materialnego: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 33 § 2 u.p.e.a. przez oddalenie skargi w przedmiotowej sprawie, mimo iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów strony na tytuł egzekucyjny, w sytuacji: - nieistnienia po stronie zobowiązanego obowiązku uiszczenia należności w dacie wystawienia tytułu wykonawczego, - błędnego określenia daty powstania należności pieniężnej na dzień 5 czerwca 2021 r. w sytuacji, gdy w dacie tej decyzja określająca obowiązek uiszczenia należności nie funkcjonowała jeszcze w obrocie prawnym, a w konsekwencji należności nią objęte nie były wymagalne, - błędnego określenia zobowiązanego, tj. wskazanie nieprawidłowego adresu siedziby spółki, - wygaśnięcia obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, - wszczęcia egzekucji przy braku wymagalności należności pieniężnej, co stanowiło podstawy do uznania zarzutów w całości oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny/wierzyciela, w konsekwencji czego Sąd zobowiązany był do uwzględnienia skargi złożonej w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że chodzi o naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak również naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z uwagi na istotę niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. W pierwszym z nich wskazano na naruszenie art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a., co miało nastąpić przez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 marca 2022 r. wydanego w sprawie I SA/Łd 157/22. W postanowieniu tym Sąd odrzucił skargę na decyzję, uznając ją za niedopuszczalną, gdyż skarga ta - jak wynika ze stanowiska Sądu - dotyczyła decyzji, która została już wcześniej zaskarżona (tj. decyzji z dnia 28 września 2021 r.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego uchybienia. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej wydaje się nie brać pod uwagę tego, że postanowienie WSA w Łodzi z 29 marca 2022 r. zapadło w określonej sytuacji procesowej, ukształtowanej poprzez to, że w toku była już sprawa sądowoadministracyjna zapoczątkowana wniesieniem skargi na decyzję (czy też "domniemaną decyzję") - doręczoną 25 października 2021 r. Rozstrzygnięcie WSA podjęte 29 marca 2022 r. nie mogło być - na ten moment - inne niż odrzucenie kolejnej skargi. Nową sytuację procesową wywołało dopiero postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2023 r., I GSK 1232/22, którym odrzucono skargę na "decyzję" doręczoną 25 października 2021 r. - uznając, że decyzja ta nie była dotknięta nieważnością (jak stwierdził sąd pierwszej instancji), lecz że w ogóle nie była decyzją, ponieważ nie zawierała podpisu. Wówczas to dopiero okazało się, że skarga wniesiona na decyzję doręczoną skutecznie 3 stycznia 2022 r. nie była skargą powtórną, lecz de facto jedyną. Jednakże postanowienie WSA z 29 marca 2022 r. odrzucające tę skargę stało się, na skutek jego niezaskarżenia, prawomocne. Autor skargi kasacyjnej zarzuca sądowi pierwszej instancji, że "całkowicie pominął" zarówno postanowienie z 29 marca 2022 r., jak i postanowienie NSA z 13 stycznia 2023r. Tymczasem zostały ono nie tyle pominięte przez sąd, ile stwierdzić należy, że nie wywołują ono skutków takich, jakich oczekuje strona. Z prawomocnego postanowienia z 29 marca 2022 r. nie wynika, że akt, na który strona wniosła skargę (odrzuconą przez sąd) nie była decyzją, lecz że skarga na tę decyzję jest niedopuszczalna, ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane inną skargą na tę decyzję jest już w toku. Postanowienie z 29 marca 2022 r. zostało wydane w ściśle określonej sytuacji procesowej, która później uległa zmianie na skutek wydania przez NSA postanowienia z 13 stycznia 2023 r. Strona skarżąca nie ma racji próbując przypisać postanowieniu z 29 marca 2022 r. walor znacznie wykraczający poza to, co zostało nim przesądzone. Przesądzało ono o niedopuszczalności kolejnej skargi na akt, który już wcześniej został zaskarżony. Z odrzucenia skargi przez WSA 29 marca 2022 r. nie wynika jednak, wbrew twierdzeniu strony, że skarga ta dotyczyła aktu niebędącego decyzją lub też obarczonego wadami skutkującymi niewejściem do obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, w postanowieniu z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 1232/22, Naczelny Sąd Administracyjny zaś odrzucił skargę nie z powodu wadliwości w doręczeniu decyzji, lecz z tego powodu, że to co doręczono stronie - tj. pismo nie zaopatrzone we właściwe podpisy - nie było decyzją, lecz co najwyżej jej projektem. Jakkolwiek NSA we wspomnianym postanowieniu użył sformułowania, że decyzja nie została stronie prawidłowo doręczona - uznać należy, że był to skrót myślowy mający zaakcentować to, że skarga została wniesiona, jak to określił NSA, przedwcześnie. Jak wynika z treści postanowienia z 13 stycznia 2023 r., NSA nie wykluczał bowiem tego, że prawidłowo podpisana decyzja istnieje - lecz stwierdził, że nie została wyekspediowana do strony. Jak wiadomo zaś, decyzja wiąże organ i adresata od momentu jej doręczenia (art. 212 O.p.). Reasumując, dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę jasnym jest to, że w pewnym sensie "w rezultacie" wydania postanowienia NSA z 13 stycznia 2023 r., stało się oczywistym, iż w obrocie prawnym znajdowała się decyzja prawidłowo doręczona 3 stycznia 2022 r. Postanowienie WSA z 29 marca 2022 r. nie zostało zaskarżone. W konsekwencji niezasadnie postawiono również zarzuty naruszenia art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 45 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zarzut 1. lit. b). Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 33 § 2 u.p.e.a. O zarzucanym naruszeniu miało świadczyć szereg wskazanych okoliczności. I tak, twierdzenie o nieistnieniu obowiązku w dacie wystawienia tytułu wykonawczego (18 sierpnia 2023 r.) jest bezzasadne wobec faktu, że decyzja z 28 września 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję z 21 maja 2021 r., z której wynika obowiązek, została prawidłowo doręczona 3 stycznia 2022 r. (wobec niezaskarżenia postanowienia WSA z 29 marca 2022 r. o odrzuceniu skargi, decyzja ta nie była poddana merytorycznej ocenie sądu administracyjnego). Twierdzenie o nieistnieniu obowiązku 18 sierpnia 202 3r. jest bezpodstawne. Podobnie bezpodstawne jest twierdzenie o błędnym określeniu daty powstania należności pieniężnej na dzień 5 czerwca 2021 r. Prawdą jest, że w dacie tej nie była jeszcze wydana decyzja ostateczna określająca obowiązek uiszczenia należności, lecz wydana i doręczona była decyzja organu I instancji z 21 maja 2021 r. określająca wysokość należności, która to decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją z 28 września 2021. Naczelny Sąd Administracyjny ani WSA nie wypowiadały się co do doręczenia tej decyzji w wydanych postanowieniach, nie ma podstaw, aby kwestionować skuteczność jej doręczenia. Obowiązek określony decyzją z 21 maja 2021 r. stał się zatem wymagalny. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlegają zwrotowi w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), co nastąpiło w decyzji z 21 maja 2021 r. Data 5 czerwca 2021 r. wskazana jako data powstania należności pieniężnej była wobec tego prawidłowa. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, obowiązek ten nie wygasł. W żadnym razie odrzucenie skargi (o którym wyżej była mowa) nie skutkuje wygaśnięciem należności. Nieaktualny adres zobowiązanego podany w tytule wykonawczym nie świadczy o tym, że wystąpił błąd co do osoby zobowiązanego, co sąd pierwszej instancji trafnie i wyczerpująco wyjaśnił. Nie wystąpiły też okoliczności, które skutkowały brakiem wymagalności obowiązku. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji nie dopuścił się żadnego z zarzucanych uchybień, a w sprawie nie zaistniały podstawy do uznania zarzutów. Z omówionych wyżej powodów zarzuty skargi kasacyjnej zostały uznane za bezzasadne, w konsekwencji czego skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. s. Agnieszka Olesińska (spr.) s. Jolanta Sokołowska s. Jacek Pruszyński