III FSK 103/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, Protokolant Anna Iwaszkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni "S." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2022 r. sygn. akt III SA/Wa 467/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni "S." z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 grudnia 2021 r. nr LVIII/1855/2021 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Spółdzielni "S." z siedzibą w Warszawie na rzecz Rady Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 29 września 2022 r., III SA/Wa 467/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni "S." z siedzibą w W. (dalej: "Spółdzielnia") na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 17 grudnia 2021 r., nr LVIII/1855/2021, zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Spółdzielni. Zaskarżonemu w całości wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") postawione zostały zarzuty: I. naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej: "p.u.s.a.") w zw. 2 art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie: - zgodności z prawem stosowania przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy metody ustalania opłaty za gospodarkę odpadami od tzw. "gospodarstwa domowego" w kontekście prawidłowej wykładni art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888; dalej: "u.c.p.g."), która w ocenie Spółdzielni nie określa dodatkowej metody ustalania opłaty za gospodarkę odpadami, a jedynie wprowadza dodatkowy sposób ustalania wysokości stawki jako jednego z elementów koniecznych do wyliczenia opłaty zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g; - ustalenia czy wprowadzona na mocy zaskarżonej uchwały opłata, jako niezależna od jakichkolwiek czynników zewnętrznych, wpływających faktycznie na ilość generowanych odpadów i w związku z tym wysokość kosztów gospodarki odpadami, jest sprawiedliwa społecznie w myśl art. 2 i art. 32 Konstytucji RP; 2) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że Spółdzielnia w kontekście prezentowanego przez nią stanowiska co do tego, że art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nie wprowadza dodatkowej, czwartej metody ustalania opłaty za gospodarkę odpadami rzekomo nie wyjaśniła jaka w ocenie Spółdzielni jest prawidłowa funkcja art. 6j ust. 2 u.c.p.g. i dlaczego ww. przepis określa wg. Spółdzielni jedynie element konieczny do wyliczenia opłaty za gospodarkę odpadami, podczas gdy Spółdzielnia w treści skargi do WSA zarówno w treści sformułowanych zarzutów jak i w uzasadnieniu, wskazała, że w jej ocenie zawarte w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie do podjęcia przed radę gminy uchwały o wysokości stawki opłaty "od gospodarstwa domowego" nie stanowi jednej z metod ustalania wysokości opłaty za gospodarkę odpadami (uzupełniając tym samym katalog metod określonych w art. 6j ust. 1 u.c.p.g.) a także wskazała i uargumentowała, że prawidłowa wykładnia art. 6 i ust. 2 u.c.p.g. nakazuje dojść do wniosku, że ww. przepis stanowi jedynie podstawę do ustalenia wysokości stawki opłaty jako elementu koniecznego do wyliczenia opłaty zgodnie z art. 6 i ust. 1 u.c.p.g. (zmienna w postaci "LICZBY MIESZKAŃCÓW LOKALU" lub "ILOŚĆ ZUŻYTEJ WODY" lub POWIERZCHNIA LOKALU" X "STAWKA" określona przed Radę m.st. Warszawy = "OPLATA" za gospodarowanie odpadami); 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie podniesionego w treści skargi do WSA zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP i brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku WSA do. ww. zarzutu w zakresie w jakim zaskarżona uchwala nie wprowadza łączonej metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, uzależnionej od jednego lub kilku kryteriów różnicujących stawki opłat (zużycie wody lub liczba mieszkańców lub powierzchnia lokalu), do czego upoważnienie stanowi art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 1 i ust. 2, co pozwoliłoby na ustalenie opłaty za gospodarkę odpadami w wysokości bardziej adekwatnej do ilości faktycznie wytwarzanych śmieci i związanych z tym kosztów gospodarki odpadami, a przez co byłaby sprawiedliwe społecznie i nie powodowałaby m.in. pokrzywdzenia osób mieszkających samotnie lub osób mieszkających w lokalach o niewielkiej powierzchni (często osób w podeszłym wieku), które generują zdecydowanie mniej odpadów niż duże rodziny czy właściciele lokali o dużych powierzchniach; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że art. 6i ust. 2 u.c.p.g. wprowadza odrębną metodę ustalania opłaty za gospodarkę odpadami "od gospodarstwa domowego", podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu doprowadza do wniosku, że ust. 2 nie określa odrębnej metody ustalania opłaty za gospodarkę odpadami, a jedynie doprecyzowuje treść ust. 1, ustalając dodatkowy sposób określenia wysokości stawki opłaty, stanowiącej obok takich zmiennych jak powierzchnia lokalu, liczba mieszkańców zamieszkujących lokal, ilość zużytej wody, drugi z koniecznych elementów działania arytmetycznego pozwalającego na wyliczenie opłaty za gospodarkę odpadami zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g. (zmienna w postaci "LICZBY MIESZKAŃCÓW LOKALU" lub "ILOŚĆ ZUŻYTEJ WODY" lub POWIERZCHNIA LOKALU" X "STAWKA" określona przed Rade m.st. Warszawy = "OPŁATA’’ za gospodarowanie odpadami). 2) art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę równości wobec prawa poprzez ich błędną wykładnię w zakresie w jakim WSA uznaje, że wprowadzone uchwałą zasady określania opłaty za gospodarkę odpadami nie są sprzeczne z ww. normami konstytucyjnymi, podczas gdy ww. regulacje wprowadziły jedną, niezależną od jakichkolwiek uwarunkowań opłatę za gospodarkę odpadami, bez względu na czynniki realnie wpływające na wielkość generowanych z danego lokalu odpadów, takie jak: powierzchnia lokalu, liczba mieszkańców, ilość zużytej wody, co spowodowało pokrzywdzenie i przeniesienie ciężaru utrzymania warszawskiego systemu gospodarki odpadami na osoby mieszkające samotnie lub będące właścicielami czy najemcami małych lokali mieszkalnych (których na terenie m.st. Warszawy jest najwięcej), przy jednoczesnym zastosowaniu preferencyjnych stawek opłat dla właścicieli lokali dużych, lub zamieszkałych przez więcej osób, które generują dużo większą ilość odpadów, a w związku z tym przyczyniają się do powstania dużo większych kosztów gospodarowania odpadami. W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako sprzecznej z prawem i zasadami sprawiedliwości społecznej, a na wypadek gdyby sąd uznał, że nie jest rozpoznana istota sprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie – innemu sądowi. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz Spółdzielni zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. W piśmie z 6 grudnia 2022 r., stanowionym odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków skargi kasacyjnej, pełnomocnik Spółdzielni złożył oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać sprawy w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Granice kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować uzasadnienia zarzutów kasacyjnych pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2015 r., II FSK 1079/13). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, a złożona skarga kasacyjna nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Należy podkreślić, że złożona w tej sprawie skarga kasacyjna dotyczy wyroku z 29 września 2022 r., III SA/Wa 467/22, w którym oddalona została skarga Spółdzielni na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 17 grudnia 2021 r., nr LVIII/1855/2021, zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 17 grudnia 2021 r. poz. 12044). Kontrolowana przez sąd pierwszej instancji uchwała została wydana na podstawie art. 6n ust. 1 i 2 u.c.p.g. Przepisy te upoważniają radę gminy do określenia w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, a także do określenia warunków i trybu składania tych deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz określenia wykazu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z treści uchwały skontrolowanej przez sąd pierwszej instancji wynika, że zawarte w niej uregulowania wprowadzają zmiany w zakresie układu informacji i powiązań między danymi w deklaracji w formacie XML, a także w zakresie samych wzorów deklaracji (§ 1 uchwały). Zaskarżona uchwała sama w sobie nie określa ani nie zmienia zasad wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. Te zagadnienia zostały uregulowane w odrębnej uchwale Nr LVI/1749/2021 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 10074), zmienionej uchwałą Nr LMII/1854/2021 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 17 grudnia 2021 r. Ostatnia z wymienionych uchwał była przedmiotem sądowej kontroli w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie z 19 września 2022 r., III SA/Wa 466/22. Od powyższego wyroku Spółdzielnia złożyła skargę kasacyjną, która oczekuje na rozpoznanie przed NSA. Zarzuty złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej w istocie nie dotyczą uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 17 grudnia 2021 r., nr LVIII/1855/2021, lecz kontrolowanej przez WSA w Warszawie w innej sprawie uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 17 grudnia 2021 r., nr LMII/1854/2021. Jak słusznie zauważył pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie dotyczy naruszenia art. 6n u.c.p.g. lub art. 6m ust. 1a i 1b u.c.p.g. Trzeba oczywiście zauważyć, że również sąd pierwszej instancji w zaskarżonym w tej sprawie wyroku skupił się na ocenie wybranej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Może wynikać z faktu, że Spółdzielnia w jednym piśmie i przy jednakowej argumentacji zaskarżyła obydwie uchwały do WSA w Warszawie. Okoliczność ta nie zwalniała oczywiście sądu pierwszej instancji od obowiązku rozpoznania niniejszej sprawy w jej granicach, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Trzeba jednak zauważyć w skardze kasacyjnej zabrakło zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a., który to przepis nakłada na sąd pierwszej instancji wspomniany obowiązek. W tym zakresie za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszania autor skargi kasacyjnej niesłusznie dopatruje się w nierozpatrzeniu zarzutu naruszenia art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP. Uchylenia zaskarżonego wyroku nie uzasadniają też zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., których to przepisów nie stosował ani organ ani sąd pierwszej instancji. Z tych względów złożona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). SWSA(del.) Mirella Łent SNSA Jolanta Sokołowska SNSA Wojciech Stachurski