II SO/Wr 27/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II wniosku Z. W. B. P. Ś. w Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w K. w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi W. grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia: I. wymierzyć Prezydentowi W. grzywnę w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych, II. zasądzić od Prezydenta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z [...] Z. W. B. P. Ś. w Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: wnioskodawca, strona skarżąca), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie Prezydentowi W. (dalej: organ) grzywny na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Prezydent W. w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z [...] wniósł o jego oddalenie, ewentualnie o odstąpienie od wymierzenia grzywny, z uwagi na następującą argumentację. Przyznając, że pismem z [...] złożono skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, które zaadresowano do: Prezydenta W. Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji - Wydział Nieruchomości Komunalnych (pieczęć potwierdzająca datę wpływu z [...]), do Prezydenta W. Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji - Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa (pieczęć potwierdzająca datę wpływu z [...]), jednocześnie organ wyjaśnił, że Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa w ramach realizacji obowiązku wynikającego z ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów wydał stronie skarżącej, jako właścicielowi lokalu nr [...], zaświadczenie nr [...] z [...], potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania. Wskazane wyżej daty świadczą o tym, że wydanie zaświadczenia nr [...] oraz wniesienie skargi nastąpiło w pokrywających się ramach czasowych. Podkreślono przy tym, że na datę wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie miały wpływ niezależne od organu czynniki zewnętrzne, tj. ujawnienie prawidłowych wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, dotyczących podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nieruchomości. Prezydent W. reprezentujący Skarb Państwa wiedzę o tym, że nieruchomość położona we W. przy ul. [...] znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa powziął wskutek powiadomienia o tym fakcie przez Gminę W. pismem z [...]. Wypełniając obowiązek ustawowy Prezydent W., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, złożył [...] do Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Krzyków wniosek o dokonanie w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, wpisów zgodnych z rzeczywistym stanem prawnym. Do czasu ujawnienia Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości, zaświadczenie potwierdzające przekształcenie nie mogło być wydane. Co istotne, z punktu widzenia zarzutów skarżącego dotyczących bezczynności i przewlekłości postępowania, organ wskazał, że po dokonaniu badania aktualnej treści księgi wieczystej w Podsystemie Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości, na podstawie, którego stwierdzono ujawnienie przez sąd wieczystoksięgowy z datą [...] wnioskowanych wpisów, organ sporządził bez zbędnej zwłoki zaświadczenie potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej. Organ zobowiązany do sporządzenia zaświadczenia nie miał wpływu ani na moment, w którym dowiedział się o zmianie w obszarze przysługującego prawa własności do nieruchomości, ani na przedział czasowy, w jakim toczyło się zainicjowane przez Gminę postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, w ramach trybu nadzwyczajnego, a także na upływ czasu koniecznego do dokonania przez sąd wieczystoksięgowy właściwych wpisów w Dziale II księgi wieczystej. Uwzględniając opisane czynności, które zbiegły się z wpłynięciem skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, skutkujące w ocenie organu, zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowego, organ nie przekazał tej skargi do sądu administracyjnego. Wyjaśniono, że zaniechanie przekazania skargi nie było celowe, lecz wynikało z faktu, że organ niesłusznie przyjął, że skoro zaświadczenie potwierdzające przekształcenie zostało doręczone stronie skarżącej, to uzna ona wniesioną skargę za zbędną oraz nieuzasadnioną i że nie zachodzi konieczność angażowania sądu administracyjnego w proces jej rozpatrywania, gdyż oczekiwany przez skarżącą efekt został osiągnięty. Mając na uwadze powyższą argumentację i przedstawione okoliczności, mimo stwierdzonego uchybienia terminowi na przekazanie skargi, organ wniósł o oddalenie wniosku, a w razie jego przyjęcia, o odstąpienie od wymierzenia grzywny przy uwzględnieniu fakultatywnego charakteru dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a., który nie obliguje Sądu do wymierzenia organowi grzywny, a jedynie wprowadza możliwość jej orzeczenia. Jednocześnie wraz z odpowiedzią na wniosek Prezydent przekazał skargę sporządzoną przez pełnomocnika strony skarżącej z [...] wraz z plikiem dokumentów, doręczoną organowi [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny (por. postanowienie NSA z 11.01.2011 r. sygn. akt I OZ 996/10). Z przytoczonych przepisów wynika więc, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie grzywny, nie może przesądzać o braku przesłanek do jej wymierzenia, ani nie skutkuje oddaleniem tego wniosku, czy też umorzeniem postępowania sądowo-administracyjnego. Podobnie, przyczyny które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w zakreślonym przez prawo terminie oraz okres uchybienia, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 03.11.2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 oraz postanowienia NSA: z 23.09.2014 r., sygn. akt I OZ 759/14; z 22.07.2014 r., sygn. akt I OZ 489/14; z 06.06.2013 r., sygn. akt I OZ 429/13; z 25.04.2013 r., sygn. akt OZ 278/13). W judykaturze przyjmuje się, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Wymaga także zaakcentowania, że sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Wymaga też podkreślenia, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko funkcja dyscyplinująca (mająca na celu doprowadzenie do wykonania przez organ administracji ciążącego na nim obowiązku procesowego), ale również funkcja represyjna. Ta druga służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym, grzywna pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ administracji, jak i przez inne organy administracji. W wymiarze indywidualnym ukarany organ administracji będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z 03.11.2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 i postanowienie NSA z 11.05.2012r., sygn. akt I OZ 328/12). Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. powołana uchwała NSA z 03.11.2009r., sygn. akt II GPS 3/09; postanowienie NSA z 30.01.2013 r., sygn. akt I OZ 45/13). Wskazać należy, że powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiona jest jego uznaniu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi administracji grzywny ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz ma również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że skarga strony skarżącej z [...] na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie wydania zaświadczenia w trybie art. 4 ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów została wraz z odpowiedzią na skargę, aktami sprawy, jak i odpowiedź na przedmiotowy wniosek, złożona osobiście w siedzibie tut. Sądu w dniu [...]. W rozpoznawanej sprawie okoliczność bezsporną jest fakt, że wnioskodawca wniósł skargę w dniu [...]. Tym samym, zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a., organ powinien przekazać skargę do WSA we Wrocławiu w terminie 30 dni od jej wniesienia, tj. do dnia [...]. Zatem należy stwierdzić, że termin ten został wielokrotnie i znacznie przekroczony, skoro organ przekazał skargę dopiero w dniu [...] tj. z blisko rocznym opóźnieniem. Bez wpływu na taką ocenę zaniechania organu pozostaje podnoszony przez Wojewodę fakt wydania w dniu [...] zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkalne w prawo własności gruntu. Ponownie bowiem należy przypomnieć, że przywołany na wstępie przepis art. 54 § 1 p.p.s.a., statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi więc przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Obowiązek ten spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za bezprzedmiotową. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego została skierowana skarga, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny, czy skarga jest zasadna. Zaakcentować przy tym należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt I OZ 1180/16; postanowienie WSA we Wrocławiu z 22.07.2016r., sygn. akt IV SO/Wr 17/16). Mając powyższe na uwadze oraz niesporne okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Określając wysokość grzywny w niniejszej sprawie, Sąd miał na względzie zarówno treść wniosku oraz charakter sprawy będący przedmiotem skargi, okres uchybienia terminowi przekazania skargi, jak również fakt, że w dacie rozpoznawania wniosku skarga została już przekazana Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy, a organ w odpowiedzi na wniosek wyjaśnił powody zwłoki w przekazaniu skargi. W ocenie Sądu, grzywna w powyższej wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Z powyższych względów, na podstawie art. 55 § 1 i art. 154 § 6 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, zawarte w punkcie II sentencji postanowienia, wynika z art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.