II SO/Po 5/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2026 r. zażalenia K. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2026 r., sygn. akt II SO/Po 5/26 w sprawie z wniosku K. B. o wymierzenie Burmistrz Miasta i Gminy grzywny w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia 1. uchylić postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2026 r., sygn. akt II SO/Po 5/26; 2. wymierzyć Burmistrz Miasta i Gminy grzywnę w kwocie 200 zł (słowie: dwieście złotych); 3. zasądzić od Gminy [...] na rzecz wnioskodawcy K. B. kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego.

K. B. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wymierzenie Burmistrz Miasta i Gminy grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek organ wskazał, iż skarga została przekazana w terminie i zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Po 46/26. Postanowieniem z dnia 13 marca 2026 r., sygn. akt II S/Po 5/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wymierzenie grzywny. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła K. B. zarzucając naruszenie przepisów prawa poprzez błędnie uznanie, iż organ zachował termin określony art. 54 § 2 p.p.s.a, podczas gdy w sprawie znajdował zastosowanie termin 15 dniowy wynikający z art. 21 pkt 1 stawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy poprzez wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1.000,00 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, jako oczywiście uzasadnione. W przypadku, gdy – jak stanowi art. 195 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej "p.p.s.a.") – zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie może na posiedzeniu niejawnym, nie przysyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Przepis ten, stanowiąc wyjątek od zasady dewolutywności i eliminując mnożenie instancji sądowych, służy racjonalizacji postępowania i realizacji nakazu rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki stosownie do art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 195 § 2 p.p.s.a. stanowi podstawę do dokonania autokontroli zaskarżonego postanowienia przez wojewódzki sąd administracyjny w sytuacji wystąpienia co najmniej jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek, tj. zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione. Druga z przesłanek określająca podstawę uchylenia wskazuje, że mogą być nią objęte zarówno przyczyny formalne, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonego postanowienia, jak i względy merytoryczne. W każdym jednak przypadku istotne jest to, by zasadność zażalenia była "oczywista", to znaczy nie wzbudzająca wątpliwości i zauważalna bez konieczności dokonywania głębszej analizy zaskarżonego postanowienia. Z takim zażaleniem, które jest oczywiście uzasadnione, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem u podstaw wydania postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2026 r. oddalającego wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi legło błędne przyjęcie, że Wójt Gminy dokonał tej czynności z zachowaniem 30 dniowego terminu. Zgodnie, bowiem z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę na jego działanie lub bezczynność obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Jednak w niniejszej sprawie, na co słusznie zwróciła uwagę Wnioskodawczyni, zastosować należy regulację szczególną, albowiem w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") skargi w sprawach dotyczących udostępnienia informacji przekazuje się wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od otrzymania skargi. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Poznaniu z 12 marca 2026 r. na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł, jak w punkcie 1. postanowienia. Następnie należało ponownie rozważyć zasadność wniosku o wymierzenie grzywny mając na względzie regulację z art. 21 u.i.d.p. Merytoryczne rozpoznanie zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jego wniesienia. Wniosek jest dopuszczalny, gdy wniosek wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia on wymogi formalne i został złożony w terminie. Zgodnie z uchwałą NSA w składzie 7 sędziów z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42, wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wymierzenie spełnia wymogi formalne. Brak przy tym wymogu zachowania terminu do złożenia wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. W razie niezastosowania się do obowiązku przekazania akt w terminie, sąd, w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.i.d.p. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu lub określonemu w przepisach szczególnych terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie, art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywiste w tym wypadku jest także uchybienie terminowi do przekazania skargi sądowi, ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta do sądu, czy też nie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. Funkcja represyjna z art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji), w sytuacji, gdy sąd rozpoznaje wniosek o wymierzenie grzywny mimo dopełnienia przez organ obowiązków przekazania skargi przed powiadomieniem sądu, ale z uchybieniem terminu. W związku z powyższym zauważyć należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ. Konstrukcja ustawowa w kwestii wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., jest w tej mierze elastyczna i dopasowana do zmiennych realiów praktyki i zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnej sprawy. Powyższe wskazuje, że w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy oraz odnoszących się do przyczyn złożenia tego rodzaju wniosku o wymierzenie grzywny przez wnioskodawcę (skarżącego). W postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest ustalenie, czy podmiot, którego ukarania domaga się wnioskodawca jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny dopuszczalności wniosku (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 października 2011 r. I OZ 796/11, z dnia 19 kwietnia 2010 r. I OZ 125/10, CBOSA). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Burmistrz Miasta i Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy zarejestrowanej pod sygn. II SAB/Po 46/26, dotyczącej skargi Wnioskodawczyni na bezczynność Burmistrz Miasta i Gminy - skarga nadana dnia 8 stycznia 2026 r., wpłynęła do organu dnia 15 stycznia 2026 r. (zob. prezentata organu na skardze, k. 2 akt sądowych o sygn. akt II SAB/Po 46/26). Powyższą datę wpływu potwierdzają również informacje znajdujące się w internetowej bazie śledzenia przesyłek – emonitoring.poczta-polska.pl odnośnie przesyłki nr [...] (numer przesyłki z koperty k.26 akt sądowych o sygn. akt II SAB/Po 46/26). Tym samym 15 dniowy termin przekazania do Sądu skargi na bezczynność minął w dniu 30 stycznia 2026 r. Natomiast Burmistrz Miasta i Gminy przekazał skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do tut. Sądu w dniu 12 lutego 2026 r. (koperta z datą nadania k. 12 akt sądowych o sygn. II SAB/Po 46/26), a więc z uchybieniem terminu. Podkreślenia wymaga, że ustalenie konkretnej wysokości wymierzanej grzywny pozostawione zostało przez ustawodawcę uznaniu sądu. Jedynie jej górna granica została określona w art. 154 § 6 p.p.s.a. - grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Wójt wskazywał na zachowanie terminu przekazania skargi. Z odpowiedzi tej można wydedukować, że pozostawał w przekonaniu, że obowiązuje go standardowy termin na przekazanie skargi, który wedle jego wiedzy wynosił 30 dni. Mając powyższe na uwadze, Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 200 zł, która nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy ustalaniu jej wysokości Sąd wziął pod uwagę, że skarga na bezczynność w istocie została przekazana, a opieszałość organu w tym zakresie nie wynikała ze złej woli ale wyłącznie błędnego przekonania, że obowiązuje go wynikający z przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trzydziestodniowy termin na przekazanie skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w punkcie 2 postanowienia w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 3 postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez wnioskodawcę wpis w wysokości 100 zł, wynagrodzenie przysługujące pełnomocnikowi wnioskodawcy, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 118), w wysokości 480 zł, oraz opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł – łącznie 597 zł. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego wskazać należy, że brak jest podstaw prawnych do zasądzenia takich kosztów. Zgodnie z zasadą unormowaną w art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Wyjątkiem są sytuacje, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. Okoliczności, które zachodzą w niniejszej sprawie ustawodawca do sytuacji wyjątkowych nie zaliczył. Jak wynika z art. 209 tej ustawy, w innych przypadkach niż orzeczenie uwzględniające skargę (art. 200) oraz orzeczenie, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204, sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Nadto przepis art. 197 § 2 powołanej ustawy nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uwaga 3 do art. 209; por. też postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1316/17, CBOSA). Oznacza to, że brak jest podstawy prawnej do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23; a także postanowienia NSA z dnia: 1 grudnia 2010 r., I FSK 1443/10; 15 lutego 2007 r., II FZ 12/07; 15 listopada 2012 r., II GZ 395/12; 10 kwietnia 2018 r., I OZ 313/18; z 3 kwietnia 2018 r., II FZ 115/18; 18 stycznia 2018 r., II GZ 950/17, CBOSA). Dodatkowym argumentem przemawiającym za brakiem możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego jest brzmienie przepisu art. 179a p.p.s.a., który wyraźnie przewiduje możliwość orzeczenia przez wojewódzki sąd administracyjny o zwrocie kosztów postępowania w ramach postępowania autokontrolnego wywołanego skargą kasacyjną. Tego rodzaju uprawnienie nie zostało przewidziane w ramach uprawnień autokontrolnych wynikających z art. 195 § 2 p.p.s.a. (zob. też postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2018 r., I OZ 127/18 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2019 r., II SA/Bk 464/19, CBOSA; a także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2019 r., IV SAB/Po 72/19 – niepubl.). Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego o czym orzeczono w pkt. 4 sentencji.