II SO/Łd 12/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Fundacji O. z siedzibą w W. o wymierzenie Rektorowi S. w Ł. grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za nieprzekazanie skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: wymierzyć Rektorowi S. w Ł. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych.

Fundacja O. z siedzibą w W., na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), pismem z 4 sierpnia 2023 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie Rektorowi S. w Ł. grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wyjaśniła, że 12 lipca 2023 r. złożyła do organu skargę na bezczynność, a organ, zgodnie z informacją uzyskaną w sądzie, do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny jej nie przekazał. W odpowiedzi na wniosek Rektor S. w Ł. wniósł o jego odrzucenie w całości, a względnie, na wypadek jego nieuwzględnienia, o odrzucenie wniosku w stosunku do Z. P. i oddalenie wniosku względem S. oraz zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wywołanego przez wniesiony przez stronę skarżącą wniosek o stwierdzenie bezczynności organu z 12 lipca 2023 r. Ponadto Rektor S. w Ł. wyjaśnił, że wniosek o ukaranie grzywną jest bezprzedmiotowy, bowiem nigdy nie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Zdaniem Rektora S. w Ł. nawet gdyby niezasadnie przyznać, że do wszczęcia takiego postępowania doszło, brak jest dowodu na to, że wnioskodawca w niniejszym postępowaniu pozostaje stroną (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w sprawie dostępu do informacji publicznej, a tylko strona w postępowaniu posiada interes prawny we wniesieniu skargi na bezczynność. Skoro jednak nie doszło do jego wszczęcia to S. nie była zobowiązana do podjęcia jakichkolwiek działań w tym zakresie. Jednocześnie Rektor S. w Ł. stwierdził, że wszystkie wątpliwości powinny zostać wyjaśnione przez sąd w ramach postępowania toczącego się w skutek złożonego wniosku z 12 lipca 2023 r., tym samym uzasadniony jest wniosek organu o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy. Rektor S. w Ł. wskazał jednocześnie, że na wypadek nieuwzględnienia przez sąd powyższej argumentacji, skarga podlega oddaleniu w całości. Nadto, dodał, że terminy określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej, mają charakter instrukcyjny, nie określono jakiegokolwiek rygoru ewentualnego niedotrzymania terminu. W ocenie Rektora S. w Ł. ewentualne przekroczenie terminu było nieznaczne, jeżeli terminy te w ogóle rozpoczęły swój bieg (ustawa o dostępie do informacji publicznej nie została wskazana jako "sprawa pilna", w zamkniętym katalogu przepisów określonych w art. 15zzs10 ust. 4 w zw. z art. art. 15zzzzzn1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2022 r. i w drugim półroczu 2022 r. (M. P. 2023 r., poz. 218) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2022 r. wyniosło 5 540,25 zł, a w drugim półroczu 2022 r. wyniosło 5 783,75 zł. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64 § 3 p.p.s.a.). Przesłankami uprawniającymi Sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., Sąd zaś orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Godzi się jednocześnie zauważyć, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.") do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). Z kolei, w myśl art. 21 pkt 1 u.d.i.p. przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w zakresie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Rozważając okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny. Brak przekazania skargi jest zawiniony i stanowił naruszenie jednoznacznie brzmiących przepisów p.p.s.a. oraz u.d.i.p. Z przedstawionych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że podmiot, za pośrednictwem którego kierowana jest do sądu administracyjnego skarga w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest bezwzględnie zobowiązany przekazać to pismo sądowi wraz z kompletem akt sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Z akt sprawy wynika, że skarga Fundacji O. z siedzibą w W. z 12 lipca 2023 r. wpłynęła do organu tego samego dnia. Wobec tego, stosownie do art. 21 pkt 1 u.d.i.p. przekazanie akt i odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. 15-dniowy termin do jej przekazania do sądu upłynął organowi 27 lipca 2023 r. (w czwartek), który nie był dniem ustawowo wolnym od pracy. Tymczasem z akt sprawy sygn. akt II SAB/Łd 95/23, dotyczących skargi na bezczynność Rektora S. w Ł., wynika, że skarga została przekazana do Sądu 5 września 2023 r. Tak więc zwłoka organu w przekazaniu akt wynosiła ponad 1 miesiąc. Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, że przekroczenie terminu jest nieznaczne. W postępowaniu prowadzonym, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu p.p.s.a., albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej. Ocena w tym zakresie należy wyłącznie do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę złożoną przez organ (por. postanowienie NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OZ 732/22, CBOSA). Wyjaśnić również należy, że stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie nakłada na Sąd obowiązku wymierzenia grzywny, lecz wyposaża Sąd w uprawnienie do jej wymierzenia. Ustawodawca przewidział bowiem, że Sąd "może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Orzeczenie Sądu ma więc charakter uznaniowy, a Sąd podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi charakter sprawy, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek przekazania skargi wraz z aktami oraz czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy. W tych okolicznościach zaistniały przesłanki zastosowania grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że Rektor S. w Ł. nie wypełnił obowiązku przekazania do Sądu skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej złożonej przez stronę skarżącą, co nie znajduje żadnego usprawiedliwienia, w szczególności argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na wniosek jest pozbawiona jakichkolwiek podstaw. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca pozostawił swobodę w decyzji co do wymiaru jej wysokości, tj. określił jedynie górną granicę jej wysokości, Sąd uznał, że wymierzona grzywna w wysokości 500 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku, a zarazem uczyni zadość funkcji prewencyjnej. Dlatego też Sąd uznał, że z uwagi na przekroczenie terminu z art. 54 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. zachodzą podstawy do stosowania wobec organu środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci grzywny. W ocenie Sądu zasadna w realiach niniejszej sprawy jest grzywna w wysokości 500 zł. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.