II SO/Gd 12/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 15 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Dyrektora Gimnazjum [...] w M. o wymierzenie grzywny Komisji Międzyzakładowej NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty i Wychowania z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności w sprawie udzielenia informacji publicznej postanawia 1. wymierzyć Komisji Międzyzakładowej NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty i Wychowania grzywnę w wysokości 1 000 (tysiąc) zł za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi Dyrektora [...] w M. na bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej; 2. zasądzić od Komisji Międzyzakładowej NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty i Wychowania na rzecz Dyrektora Gimnazjum [...] w M. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 9 lipca 2014 r., Dyrektor Gimnazjum nr [...] w M. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o wymierzenie Komisji Międzyzakładowej "A" w M. grzywny z tytułu niezastosowania się przez ten podmiot do obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Wnioskujący wraz ze skargą przesłał również do Sądu skargę na bezczynność wraz z pismem będącym odpowiedzią Komisji Międzyzakładowej "A" w M. na skargę. Z akt zgromadzonych w sprawie wynika, że Dyrektor Gimnazjum nr [...] w M. wnioskiem z dnia 25 marca 2014 r. zwrócił się do Komisji Międzyzakładowej "A" w M. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udostępnienie protokołu stwierdzającego prawomocność posiedzenia wyborczego członków/delegatów zawierającego uchwałę Komisji nr [...] z dnia 20 marca 2014 r. W związku z jego niezałatwieniem, Dyrektor Gimnazjum wniósł w dniu 12 maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem Komisji Międzyzakładowej "A" w M., skargę na bezczynność tego podmiotu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Komisja Międzyzakładowa "A" w M. nie przekazała jednak tej skargi do Sądu w terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej twierdząc w piśmie z dnia 28 maja 2014 r., że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Komisja Międzyzakładowa "A" w M. wniosła o jego oddalenie oraz o oddalenie skargi na bezczynność jako bezzasadnej. Komisja Zakładowa skupiła się przede wszystkim na argumentowaniu swojego stanowiska o bezzasadności skargi na bezczynność, albowiem według Komisji żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy, a jej żądanie jest atakiem na niezależność związku gwarantowaną przepisami ustawy o związkach zawodowych. Ponadto, podniesiono, że Komisja nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i nie dysponuje środkami pieniężnymi na pokrycie grzywny, bowiem jedyne środki Komisji pochodzą wyłącznie ze składek związkowych i są na bieżąco wydatkowane na materiały biurowe i zapomogi dla członków związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: DZ.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Z kolei art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powołany przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2p.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1p.p.s.a., jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, a także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymienionym przepisie, służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Poza tym grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 328/12, Lex nr 1164456). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I OZ 719/11, Lex 965940),a przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09,ONSAiWSA 2010/1/2, Lex 530114).Z kolei ustalając wysokość grzywny sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,. Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 259). Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wniosek Dyrektora Gimnazjum nr [...] w M. o wymierzenie Komisji Międzyzakładowej "A" w M. grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi dotyczącej jego bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie. Skarga Dyrektora Gimnazjum na bezczynność Komisji Międzyzakładowej "A" w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wpłynęła do tego podmiotu w dniu 12 maja 2014 r., a zatem, stosownie do powołanego przepisu art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawami do Sądu upływał dla podmiotu w dniu 27 maja 2014 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarga Dyrektora Gimnazjum na bezczynność Komisji Międzyzakładowej "A" w M. nie została w ogóle przekazana do Sądu przez Komisję Międzyzakładową. Komisja bowiem twierdzi, po pierwsze, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji, a po drugie, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego w rozumieniu ustawy. W pierwszej zatem kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne. Organizacjami związkowymi reprezentatywnymi w rozumieniu wskazanej ustawy są natomiast, zgodnie z jej art. 6 ust. 2, ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300.000 członków będących pracownikami, 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Zgodnie z jednolitym tekstem statutu "A", po wprowadzeniu zmian uchwalonych przez XXVI Krajowy Zjazd Delegatów "A" w dniach 22-23 listopada 2012 r., podstawowymi jednostkami organizacyjnymi Związku są: zakładowe organizacje koordynacyjne, organizacje zakładowe i organizacje międzyzakładowe z zastrzeżeniem postanowień ust.2 (§ 19 pkt 1). Zgodnie z § 17 statutu Związek posiada osobowość prawną. Ponadto osobowość prawną posiadają: organizacje zakładowe, organizacje międzyzakładowe, organizacje podzakładowe, regiony, krajowe sekretariaty branżowe, Krajowy Sekretariat Emerytów i Rencistów, Krajowa Sekcja Morska Marynarzy i Rybaków. Z informacji dostępnych na stronie Regionu G. "A" (www.solidarnosc.gda.pl) wynika, że w kadencji 2010-2014 w strukturach Regionu G. funkcjonuje Komisja Międzyzakładowa "A" w M. Powyższe wskazuje zatem na to, że Komisja Międzyzakładowa "A" w M. stanowi jednostkę organizacyjną "A", wobec czego jej reprezentatywny charakter w rozumieniu przepisów ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego nie budzi wątpliwości. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom Komisji Międzyzakładowej, jest ona podmiotem zobligowanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ (podmiot zobowiązany) ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W przedmiotowej sprawie warunki te zostały spełnione. Podkreślić należy, że na podmiocie zobowiązanym do przekazania skargi ciąży bezwzględny obowiązek przesłania sądowi skargi, a wszystkie okoliczności związane ze skargą podlegają ocenie sądu, a nie podmiotu (organu), które działanie bądź bezczynność są przedmiotem skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierzył Komisji Międzyzakładowej "A" w M. grzywnę w wysokości 1 000 zł. Orzekając o wysokości grzywny Sąd wziął pod uwagę z jednej strony długi okres pozostawania Komisji Międzyzakładowej "A" w M. w opóźnieniu z przekazaniem skargi – od maja 2014 r. i fakt nieprzekazania skargi mimo złożenia wniosku o wymierzenie grzywny, a z drugiej strony okoliczność, iż nieprzekazanie skargi wynikało z błędnego przeświadczenia o braku takiego obowiązku. W ocenie Sądu, ukaranie Komisji Międzyzakładowej "A" w M. grzywną we wskazanej wysokości 1 000 zł będzie miało charakter dyscyplinujący i zapobiegnie naruszeniom prawa w przyszłości przez ten podmiot. Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie grzywny w 5 000 zł uznając, iż grzywna w tej wysokość jest nieadekwatna do okoliczności sprawy, w tym charakteru działalności prowadzonej przez zobowiązanego oraz zbędna z punktu widzenia celu uregulowania przewidzianego w art. 55 § 1 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.