II SO/Gd 1/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Z. B. o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej określenia wysokości minimalnych stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących zasób Gminy Miasta wydzierżawianych na cele inne niż rolnicze postanawia: wymierzyć Prezydentowi Miasta grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych).

W dniu 29 grudnia 2023 r. wpłynął do Sądu wniosek Z. B. o wymierzenie Prezydentowi Miasta Gdańska grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 i art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity w Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z niezastosowaniem się do obowiązku prawnego, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Organ nie przekazał do tutejszego Sądu skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska nr [..] z dnia 5 lipca 2022 r. w sprawie określenia minimalnych stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących zasób Gminy Miasta Gdańska wydzierżawianych na cele inne niż rolnicze, wniesionej przez Z. B. Strona wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że pismem z dnia 13 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Gdańska, skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska nr [..] z dnia 5 lipca 2022 r. w sprawie określenia minimalnych stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących zasób Gminy Miasta Gdańska, wydzierżawianych na cele inne niż rolnicze. Skarga wpłynęła do organu w dniu 17 lipca 2023 r. Organ był zobowiązany do przekazania skargi sądowi najpóźniej do dnia 16 sierpnia 2023 r. Mimo upływu ponad 5 miesięcy od otrzymania skargi przez organ, nie została ona (wraz odpowiedzią organu i aktami sprawy) przekazana do Sądu. Co więcej, pełnomocnik skarżącego kilkukrotnie kontaktował się z pracownikami Urzędu Miejskiego w Gdańsku celem wyjaśnienia powyższej sytuacji i ustalenia, czy i kiedy skarga wraz z odpowiedzią i aktami sprawy została przekazana sądowi, zaś w przypadku odpowiedzi przeczącej – z jakich przyczyn do tego nie doszło. Niestety do chwili obecnej pełnomocnik skarżącego nie otrzymał żadnej informacji w powyższym zakresie. Zaniechania organu doprowadziły do naruszenia uprawnienia skarżącego do rozpoznania sprawy sądowej bez uzasadnionej zwłoki. Co więcej, próby wyjaśnienia wzmiankowanej sytuacji z pracownikami Urzędu Miejskiego w Gdańsku nie przyniosły rezultatu, a prośby o wyjaśnienie przyczyn zwłoki w przekazaniu skargi po prostu zignorowano. Wskutek zaistniałej zwłoki w rozpoznaniu sprawy skarżący zmuszony jest co miesiąc uiszczać czynsz dzierżawny wynikający z zaskarżonego zarządzenia, które to - w ocenie skarżącego - zostało wydane bez stosownego upoważnienia ustawowego i tym samym jest nieważne. Zatem z każdym kolejnym miesiącem po stronie skarżącego zwiększa się wartość szkody majątkowej wyrządzonej mu wskutek działania Prezydenta Miasta Gdańska. Z tychże przyczyn skarga winna być rozpoznana w możliwie jak najszybszym czasie, jednakże wskutek swoich zaniechań, organ udaremnił wydanie orzeczenia przez tutejszy Sąd w rozsądnym terminie. Prezydent Miasta Gdańska w odpowiedzi na wniosek wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny. Wyjaśnił, że do nieprzekazania skargi do Sądu w ustawowym terminie doszło z przyczyn leżących po stronie pracownika jednostki organizacyjnej Gminy Gdańsk, tj. Gdańskich Nieruchomości, który po przekazaniu mu skargi w celu dalszego procedowania przez przeoczenie nie nadał jej dalszego biegu. Uchybienie to było spowodowane faktem, że pracownik ten w sezonie urlopowym musiał zastępować innego pracownika, do którego kompetencji normalnie należało sporządzanie odpowiedzi na skargi oraz przekazywanie ich do Sądu. Jakkolwiek uchybienie po stronie pracownika nie może stanowić wystarczającego usprawiedliwienia dla niewywiązania się organu z obowiązku przekazania skargi do rozpoznania przez Sąd, a samo to zaniechanie stanowi materialną przesłankę do wymierzenia grzywny, to jednak jej wymierzenie nie jest obligatoryjne. Przed podjęciem decyzji o wymierzeniu grzywny Sąd winien rozważyć wszystkie okoliczności konkretnej sprawy. Uchybienie obowiązkowi przekazania skargi do Sądu nie wiązało się z zamiarem utrudnienia, czy opóźnienia lub tym bardziej udaremnienia postępowania sądowoadministracyjnego, a wynikało jedynie z błędu czy też niedopatrzenia pracownika Gminy Gdańsk. W każdym zachowaniu organu występuje czynnik ludzki i przy ilości spraw załatwianych i rozpatrywanych przez Prezydenta Miasta Gdańska mogą zajść uchybienia. Takie sytuacje mają charakter jednostkowy i w żadnym wypadku nie można ich uznać za przyjętą praktykę, ani nie wynikają ze złej woli organu. Nie są również spowodowane niewłaściwą organizacją pracy urzędu obsługującego organ, a jedynie błędem jednego z pracowników. Wszystkie te okoliczności wskazują na fakt, że stopień zawinienia Prezydenta Miasta Gdańska jako organu administracji jest znikomy. Wraz z pismem – wskazując na wolę naprawienia zaistniałego uchybienia oraz zapobieżenia przedłużaniu postępowania - organ przekazał jednocześnie Sądowi odpis skargi wniesionej przez skarżącego wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Podkreślił też, że nawet zaistniałe uchybienie nie spowoduje rażącego opóźnienia w rozstrzygnięciu sprawy, ani też nie prowadzi do pozbawienia skarżącego ochrony jego praw czy też realizacji przysługującego mu prawa do sądu. Ponadto z uwagi na istotę sprawy oraz przedmiot skargi, pomimo uchybienia ze strony organu, sam skarżący nie poniesie szkody majątkowej, ani innej istotnej dolegliwości. W przypadku bowiem, gdyby Sąd podzielił argumentację skarżącego i uchylił zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska, skarżący uzyska rozliczenie ewentualnie poczynionej nadpłaty czynszu wraz z należnościami ubocznymi. Tym samym również z tej przyczyny należy uznać, że uchybienie po stronie organu nie tylko nie było zawinione, ale nie spowodowało szkody u skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten jest zobowiązany przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w zakreślonym przez ustawodawcę terminie 30 dni od jej otrzymania. W myśl art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2- 2c p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że wyłączną przesłanką wymierzenia organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., a orzeczenie sądu ma charakter uznaniowy, gdyż ustawodawca przewidział, że sąd "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Powyższe oznacza, że sąd winien, nawet przy przekroczeniu terminu, uwzględniać specyfikę i charakter danej sprawy, a także rozmiary zwłoki w przekazaniu skargi. Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera normę zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest zatem pełnienie funkcji dyscyplinującej, ale także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto, grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest zaś jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 11 maja 2012 r., I OZ 328/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska nr 1264/22 z dnia 5 lipca 2022 r. w sprawie określenia minimalnych stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących zasób Gminy Miasta Gdańska, wydzierżawianych na cele inne niż rolnicze, którą organ otrzymał w dniu 17 lipca 2023 r. powinna zatem zostać przekazana przez ten organ do tutejszego Sądu najpóźniej w dniu 16 sierpnia 2023 r., co jednak nie nastąpiło. Została ona przekazana Sądowi dopiero w dniu 22 stycznia 2024 r. (data stempla pocztowego), wraz z odpowiedzią organu na wniosek o wymierzenie grzywny. Wobec tego, w ujawnionych okolicznościach faktycznych należało uznać zasadność żądania zgłoszonego we wniosku z uwagi na bezsporne uchybienie bezwzględnemu obowiązkowi przekazania skargi do sądu. Przy tym wskazać należy, że wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków na dzień złożenia wniosku. Co istotne, opóźnienie organu w przekazaniu skargi do Sądu jest znaczne i wynosi pół roku. Wyjaśnienia organu co do przyczyny tak znacznego opóźnienia trudno uznać za przekonujące. Organ podnosi, że do nieprzekazania skargi do Sądu w ustawowym terminie doszło z przyczyn leżących po stronie pracownika jednostki organizacyjnej Gminy Gdańsk, tj. Gdańskich Nieruchomości, który po przekazaniu mu skargi w celu dalszego procedowania przez przeoczenie nie nadał jej dalszego biegu. Uchybienie to było spowodowane faktem, że pracownik ten w sezonie urlopowym musiał zastępować innego pracownika, do którego kompetencji normalnie należało sporządzanie odpowiedzi na skargi oraz przekazywanie ich do Sądu. Oceniając te wyjaśnienia należy wskazać, że sezon urlopowy zakończył się na długo przed przekazaniem skargi do Sądu, ponadto pełnomocnik skarżącego podnosi, że kontaktował się z pracownikami Urzędu Miejskiego w Gdańsku celem wyjaśnienia czy skarga została do sądu przekazana. Nawet jeśli zatem można uznać, że pracownik zastępujący innego pracownika przebywającego na urlopie mógł popełnić niedopatrzenie, to trudno jednak zgodzić się, że stan ten trwał przez pół roku. Nie można zatem uznać wyjaśnień organu za usprawiedliwiające tak znaczne uchybienie terminowi do przekazania skargi. Podobnie nie można zgodzić się z argumentacją organu bagatelizującą znaczenie wniesionej skargi na sytuację prawną skarżącego. Ma on bowiem niewątpliwie zasługujący na ochronę interes prawny i faktyczny w rozpatrzeniu jego skargi na zarządzenie, na podstawie którego uiszcza czynsz dzierżawny w niewłaściwej jego zdaniem wysokości, w rozsądnym terminie. Sąd stanął na stanowisku, mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, że wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga została przekazana do Sądu z naruszeniem ustawowego terminu. Taka sytuacja nie może być akceptowana, bowiem prowadzi do pozbawienia strony wynikającego z Konstytucji RP prawa do sądu. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 Konstytucji władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. W myśl zaś art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Do wysokości grzywny określonej w art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie art. 154 § 3 p.p.s.a. ustalający jej górną granicę w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast dolna granica grzywny nie została określona. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy za adekwatną do stopnia przewinienia organu uznano kwotę 1.000 złotych, biorąc pod uwagę czas opóźnienia oraz nieprzekonujące wyjaśnienia organu co do przyczyny naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. Sąd nie orzekał o kosztach, ponieważ pełnomocnik skarżącego nie złożył wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zgodnie z art. 210 p.p.s.a., strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie (§1). Przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu (§2). Z przepisów tych wynika, że w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, Sąd o kosztach należnych stronie orzeka wyłącznie na wniosek. Brak takiego wniosku uniemożliwił Sądowi orzeczenie w tym przedmiocie.