II SO/Bd 1/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Ł. K. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. (obecnie Inspektor Nadzoru Budowlanego) postanawia 1. wymierzyć Inspektor Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości [...] zł (pięćset złotych); 2. zasądzić od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Ł. K. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ł. K., pismem z [...] marca 2021 r. uzupełnionym i doprecyzowanym pismem z [...] czerwca 2021 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie PINB) w M. sprawy z jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z [...] lutego 2020 r. nr 3/2020 i nr [...] (znak [...].BN) w sprawie samowoli budowlanej polegającej na przebudowie budynku gospodarczego – chlewni, położonego na działce nr ewid.[...] w obrębie Książ, gmina S.. Skarżąca opisując przebieg postępowania zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (w tym art. 35 k.p.a.) i niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie pomimo uchylenia wadliwych orzeczeń organu I instancji przez organ odwoławczy i uznania zasadności jej skarg oraz ponaglenia. Podkreśliła, że od złożenia wniosku upłynęło 12 miesięcy. Z tych powodów skarżąca wniosła o: - wyznaczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. dodatkowego terminu załatwienia sprawy dotyczącej jej wniosku o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnymi decyzjami PINB o [...] z [...] lutego 2020 r., - zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i stwierdzenie iż miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - orzeczenie organowi grzywny z tytułu przewlekłego prowadzenia sprawy oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej, ponieważ organ dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., tj. w ustawowym terminie przekazał do Sądu skargę na bezczynność. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. jest z dnia [...] marca 2021 r. (brak daty wpływu do organu). Oznacza to zatem trzydziestodniowy termin na przekazanie do Sądu skargi wraz z aktami sprawy, licząc z uwagi na brak informacji w jakiej dacie skarga wpłynęła do organu, od daty jej sporządzenia, upływał w dniu [...] kwietnia 2021 r. Przedmiotowa skarga wraz z odpowiedzią na skargę została przesłana do Sądu za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu [...] kwietnia 2021 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Ł. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy PINB w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi nie przekazał Sądowi odpowiedzi na skargę oraz kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Skarżąca wniosła o nałożenie grzywny na PINB w wysokości adekwatnej do charakteru i rozmiaru jego uchybień oraz o zasądzenie zwrotu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, że "Przedmiotowa skarga wraz z odpowiedzią na skargę została przesłana do Sądu (...) w dniu [...] kwietnia 2021 r." Wskazała, że organ w dniu [...] kwietnia 2021 r. przesłał jedynie skargę, co wynika wprost z treści pisma PINB z dnia [...] kwietnia 2021 r., które jest jedynie pismem przewodnim dołączonym do przesłanej skargi (załącznik nr [...]). Przedmiotowego pisma nie można w żaden sposób uznać za odpowiedź PINB na skargę. Dopiero w dniu [...] czerwca 2021 r. do WSA w Bydgoszczy wpłynęło pismo PINB z dnia [...] czerwca 2021 r. stanowiące odpowiedź organu na dwa pisma Sądu z [...] kwietnia 2021 r. i [...] maja 2021 r. dotyczące ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w ponagleniu skarżącej z dnia [...] lutego 2021 r. W ocenie skarżącej PINB w ogóle nie sporządził odpowiedzi na skargę, a przynajmniej taka odpowiedź do niej nie dotarła. Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OZ 35/23 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Naczelny Sąd podkreślił, że w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi, organ, za pośrednictwem którego jest ona wnoszona, ma obowiązek oprócz przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy również odpowiedzieć na nią w terminie 30 dni, co wynika z art. 54 § 2 P.p.s.a. W przypadku zwłoki w udzieleniu odpowiedzi, sąd na wniosek strony skarżącej może nałożyć na organ administracji grzywnę (por.: S. Babiarz (red.), Rozdział IV Czynności stron i sądu po wniesieniu skargi, [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce, LEX 2015). Ponadto wyjaśnił, że niespełnienie obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. może polegać już tylko na nieprzekazaniu samej odpowiedzi na skargę lub przesłaniu niepełnych akt sprawy (por. Brzozowski Piotr, Glosa do postanowienia NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, LEX/el. 2007). Mając na względzie okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ niedopełniający obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., w ustawowym terminie, nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego funkcjonowaniu. Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi przez organ sądowi są bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, wyłączną bowiem materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. (por.: S. Babiarz (red.), Rozdział IV Czynności stron i sądu po wniesieniu skargi, [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce, LEX 2015). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględni uwagi poczynione w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. stosowany jest odpowiednio do postępowania toczącego się na skutek zażalenia. W związku z tym rozstrzygając w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy kierował się wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanymi w tej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2023 r., sygn. akt II OZ 35/23. W ocenie Sądu wniosek o wymierzenie organowi grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a.) Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W sprawie niniejszej pozostaje poza sporem, że skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie PINB) w M. sprawy z jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z [...] lutego 2020 r. nr [...] i nr [...] ([...]) w sprawie samowoli budowlanej polegającej na przebudowie budynku gospodarczego – chlewni, położonego na działce nr ewid.[...] w obrębie Książ, gmina S.. Z akt sprawy o sygn. akt II SA/Bd 43/21 wynika, że organ za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu [...] kwietnia 2021 r. przesłał skargę do Sądu. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] kwietnia 2021 r. wezwano organ do udzielenia merytorycznej odpowiedzi na skargę (k. 11). Następnie w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] maja 2021 r. wezwano organ do przedłożenia: a) kompletnych i chronologicznie uporządkowanych, oryginalnych lub poświadczonych za zgodność z oryginałem akt sprawy (...), b) odpowiedzi na wniesioną skargę zawierającą szczegółowe odniesienie się do jej zarzutów, wraz z odpisem dla skarżącej. Jednocześnie Sąd pouczył organ o treści art. 55 § 1 P.p.s.a. (k. 18) . W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. (k. 19) organ poinformował m. in., że akta sprawy dot. przedmiotu skargi zostały nadesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy dnia [...] lutego 2021 r., wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do sprawy, z uwagi na to iż brak jest w organie kserokopii akt sprawy. Zarządzeniami z dnia [...] sierpnia 2021 r. (k. 43) oraz [...] października 2021 r. (k. 48) wezwano organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek Ł. K. z dnia [...] czerwca 2021r. o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. (k. 51) organ poinformował o tym, że Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozszerzył zakres działania Inspektor Nadzoru Budowlanego o obszar powiatu mogileńskiego. Inspektor Nadzoru Budowlanego po ogłoszeniu ww. Zarządzenia przystąpił do merytorycznego rozpatrywania postępowań administracyjnych prowadzonych w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M., w tym podań i wniosków, które nie zostały rozpatrzone od dnia 1 marca 2021 r. Organ dodał, że mnogość spraw prowadzonych na obszarze powiatu mogileńskiego oraz inowrocławskiego, wraz z ograniczoną liczbą pracowników posiadających stosowne umiejętności oraz przysposobienie w zakresie ich prowadzenia, spowodowało, że wydłużeniu uległo merytoryczne rozpatrywanie spraw wraz ze zbieraniem materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika zatem aby organ nadesłał odpowiedź na skargę. Nie budzi zatem wątpliwości, że w świetle art. 54 § 2 P.p.s.a. skarga wraz z odpowiedzią na skargę powinna zostać przekazana Sądowi do dnia 16 kwietnia 2021r. Natomiast organ w dniu 9 kwietnia 2021r. przekazał samą skargę bez odpowiedzi na skargę. Biorąc pod uwagę powyższe, a także kierując się wykładnią i wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ocenie Sądu należało uznać, że zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Na zasadność wymierzenia grzywny wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OZ 35/23. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, niespełnienie obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. może polegać już tylko na nieprzekazaniu samej odpowiedzi na skargę lub przesłaniu niepełnych akt sprawy (por. Brzozowski Piotr, Glosa do postanowienia NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, LEX/el. 2007). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd miał na względzie, że grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter zarówno dyscyplinujący, jak i represyjny oraz prewencyjny, co oznacza, że jej celem jest zarówno ukaranie organu za brak aktywności w realizacji spoczywających na nim obowiązków, jak i mobilizowanie go do ich wykonania w sytuacji, gdy jeszcze tego nie uczynił. Grzywna może zostać wymierzona także wówczas, gdy organ zrealizował obowiązki wynikające z art. 54 § 2 P.p.s.a., jednakże nie dochował przewidzianego w tym przepisie trzydziestodniowego terminu do przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Funkcja represyjna wiąże się z odpowiedzialnością za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. W zakresie funkcji prewencyjnej ukaranie organu służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. II GPS 3/09 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r., sygn. III OZ 337/21). Przyjąć należy także, że dla wymierzenia organowi grzywny nie mają znaczenia przyczyny nieprzekazania skargi sądowi. Okoliczności stanowiące podstawę naruszenia terminu mogą mieć jedynie wpływ na ustalenie wysokości grzywny (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. II GZ 231/14, z dnia 18 maja 2021 r., sygn. III OZ 337/21 oraz z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. III OZ 21/22). W odniesieniu do wysokości orzeczonej w niniejszej sprawie grzywny wskazać należy, że kwota grzywny mieści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Określając jej wysokość Sąd miał na uwadze sytuację istniejącą w organie, który powoływał się na trudności organizacyjne. W ocenie Sądu wymiar grzywny w kwocie [...]zł wraz z argumentacją wskazaną w niniejszym postanowieniu, wskazującą na ustawowe obowiązki organu w tym zakresie, w pełni zrealizuje powyższy cel. Sąd uznał, że wysokość nałożonej grzywny jest adekwatna do stopnia stwierdzonego uchybienia i z pewnością będzie wystarczająca do zdyscyplinowania organu, który w przyszłości powinien mieć świadomość konsekwencji naruszenia ciążących na nim obowiązków dla zapewnienia prawidłowego postępowania w przyszłości. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł podstawie art. 200 w związku z art. 64 § 3 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składają się poniesione przez skarżącą koszty sądowe w postaci wpisu od wniosku w wysokości [...] zł.