II SAB/Wr 82/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Strzegomia w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt I. stwierdza, że Burmistrz Strzegomia dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Burmistrza Strzegomia nie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Strzegomia do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Burmistrza Strzegomia na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

K. B. (dalej: strona, skarżąca) wniosła pismem z 09.02.2026 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność oraz przewlekłość postępowania Burmistrza Strzegomia (dalej: organ) w sprawie czasowego odebrania zwierząt. W treści skargi skarżąca wniosła o: stwierdzenie bezczynność oraz przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do natychmiastowego załatwienia sprawy, wymierzenia organowi grzywny na podstawie treści art. 149 § 2 p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu tak sformułowanych żądań skargi jej autorka wyjaśniła, że w dniu 25.11.2025 r. skierowała do organu wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego wobec jej osoby, ponieważ uznała, że takie postępowanie nie powinno być wobec niej powadzone. Wskazała, że nie istnieje pomiędzy nią a prowadzonym postępowaniem jakiekolwiek powiązanie prawne. Wyjaśniła przy tym, że do dnia złożenia wniosku o umorzenie postępowania organ wydał decyzję, która w wyniku jej zaskarżenia została uchylona i nadal organ nie wydał kolejnej decyzji, która kończyłaby postępowanie wobec skarżącej. W takich okolicznościach, podkreślając, że nie powinna być stroną postępowania, organ powinien bez zbędnej zwłoki umorzyć postępowanie wobec skarżącej. Skarżąca wskazała przy tym, że wobec wniosku o umorzenie postępowania organ I instancji nie podjął żadnych działań. Wskazuje to na opieszałe prowadzenie postępowania, z pominięciem procedur oraz bez poszanowania praw obywatelskich skarżącej. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę, udzielonej przez zastępcę Burmistrz Strzegomia, opisano przebieg dotychczas prowadzonego postępowania oraz wskazano, że trwa analiza całości akt sprawy w celu wydania decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości, która wbrew formułowanym zarzutom nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a zatem m.in. w sprawach kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wszczętym na wniosek skarżącego złożony w dniu 18.07.2024 r. (art. 61 § 3 k.p.a.). W pierwszej kolejności, oceniając dopuszczalność wniesionej skargi, wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 k.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. w przypadku bezczynności i przewlekłości jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że w dniu 19.01.2026 r. zostało wniesione wymagane ponaglenie, wobec czego przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem niniejszej sprawy należy przede wszystkim stwierdzić, że rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, sąd administracyjny nie ocenia merytorycznie istoty sprawy i nie dokonuje oceny trafności wydawanych rozstrzygnięć. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się jedynie do badania czy postępowanie organu cechowała należyta dynamika. Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, gdyż badanie istoty sprawy pozostaje domeną sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie organu kończące dane postępowanie administracyjne. Dlatego wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności, np. czy prawidłowo określony został krąg stron postępowania. Tym samym powodów Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu nie jest władny dokonywać oceny merytorycznej zasadności wniosku o umorzenie postępowania. Bezczynność organu nie może być wiązana ze stosowaniem prawa materialnego, a więc kształtowania treści praw i obowiązków publicznoprawnych. W ramach postępowania w sprawie bezczynności ocenie podlega działanie organu, a ocena ta musi mieć charakter formalny, czyli skupić się na tym, czy organ podejmował prawem nakazane czynności w prawem określonym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 12.07.2016 r., sygn. akt II GSK 400/15). Wobec powyższego rozpoznając niniejszą skargę Sąd nie może wypowiadać się, co do zasadności zarzutów strony, że nie ona powinna być stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt. Sąd może jedynie ocenić, czy skoro organ podjął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, to następnie prowadził je zgodnie z zasadami ekonomiki procesowej i zbędnie nie wydłużał. Dalej należy wskazać, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a.: "Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Po przeprowadzeniu analizy akt administracyjnych Sąd stwierdził, że Burmistrz Strzegomia dopuścił się tak rozumianej bezczynności oraz przewlekłości postępowania. Przyjedzie przy tym wskazać, że bezczynność zachodzi nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas gdy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej trwania postępowania. Ponadto należy zauważyć, że skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że organ pozostaje w bezczynności lub prowadzi postępowanie przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów procesowych przestaje istnieć. Wskazanie bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy, podlegają ocenie sądu administracyjnego. Sam fakt wielokrotnego powiadamiania o nowym terminie załatwienia sprawy nie może w każdym przypadku oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty. Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że w dniu 28.02.2024 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o czasowy odebraniu psów. W ten sposób zainicjowanym postępowaniu Burmistrz Strzegomia, decyzją z 14.11.2024 r. (nr 1/2024), orzekł o czasowym odebraniu z dniem 31.01.2024 r. R. B., K. B., J. B., J. N. oraz R. N. czterech psów. W wyniku rozpoznania złożonych od tej decyzji odwołań, decyzją z 09.01.2025 r. (nr SKO 4131/63/2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego jej rozpatrzenia temu organowi. Pismem z 25.11.2025 r. K. B. wystąpiła do organu I instancji o częściowe umorzenie opisanego postępowania, tj. w stosunku do jej osoby. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z 27.03.2026 r. (nr 1/2026) Burmistrz Strzegomia umorzył w całości postępowanie w sprawie wydania decyzji o czasowym odebraniu czterech psów (pkt 1), jednocześnie orzekając o przekazaniu ich pod opiekę Stowarzyszenia P. w D. (pkt 2). Z zestawienia terminów podejmowanych czynności wynika jednoznacznie, że organ administracyjny nie działał w sposób umożliwiający załatwienie sprawy w terminach określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że czas trwania postępowania przekroczył rozsądne granice, biorąc pod uwagę terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopnień zawiłości sprawy i postawę stron postępowania. Sprawa rozstrzygnięta decyzją z 27.03.2026 r. mogła być załatwiona w terminie zdecydowanie krótszym. Jednocześnie Sąd nie znajduje uzasadnienia do kilkukrotnego przedłużanie terminu załatwienia sprawy, zwłaszcza po wydaniu przez Kolegium decyzji z 09.01.2025 r. Dlatego też, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ bezspornie dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd uznał zarazem, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowanie nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 27.06.2019 r., sygn. akt II OSK 197/19). Wobec wydania decyzji z 27.03.2026 r. (nr 1/2026), mocą której nie tylko w stosunku do skarżącej umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o czasowym odebraniu psów, ale także wobec wszytkach stron tego postępowania, bezprzedmiotowe stało się orzekanie w przedmiocie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy. W rezultacie Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z 28.07.2020 r., sygn. akt II GSK 127/20). Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził brak podstaw do jego zastosowania i wymierzenia organowi grzywny, uznając że stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłości dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu i w tym zakresie skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.