II SAB/Wr 491/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi A. K. na bezczynność i przewlekłe postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na pismo postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych.

A. K. (dalej: skarżąca) wniosła skargę kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie (dalej: PINB) w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 12 marca 2020 r. w treści, którego strona żądała dokonania kontroli kotłowni i nakazania wstrzymania jej użytkowania z uwagi na nielegalną zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że postępowanie związane ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego zostało zakończone decyzją nr 28/2017 z dnia 16 marca 2017 r. umarzającą postępowanie w sprawie. PINB stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kontroli takiej nie będzie podlegać skarga na bezczynność w sprawie rozpatrzenia skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. a zatem w ramach instytucji skargi powszechnej, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Skargi i wnioski". W realiach niniejszej sprawy, w treści pisma z dnia 12 marca 2020 r. kierowanego do organu strona podkreśliła, że ma poważne zastrzeżenia co do sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego jako kotłowni, wobec czego domaga się nakazania wstrzymania jej użytkowania. Wnosiła w związku z tym również kolejne pisma, także do organu wyższego stopnia. Jak wynika z załączonego do skargi pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 11 stycznia 2022 r., sprawa ta została przez organ odwoławczy załatwiona w trybie art. 237 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym samym trybie organ wyższego stopnia nad PINB nakazał załatwienie skargi. Mając na uwadze treść powyższego oraz treść pisma skarżącej, należało uznać, że stanowiło ono skargę powszechną. Pismo skarżącej z dnia 12 marca 2020 r. ma w istocie charakter interwencyjny (skargi i wnioski) i zawiera informację o zasadności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających). Wymaga wskazania, że zgodnie z treścią art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z dnia 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako: "p.b."), postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Przepis art. 53a ust. 1 został dodany przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020, poz. 471) o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Przeprowadzenie takich czynności nie świadczy jeszcze o konieczności prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi lub wniosku obywatela, przepisy art. 48, art. 50-51 p.b. mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi (wniosku) obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Niezadowolenie z działania organu podejmowanego w tym trybie może być z kolei podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 K.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 K.p.a. Trzeba również zauważyć, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 K.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 K.p.a.) nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego, a wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 2132/10, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13 i 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2622/13 – dostępne jw.). Konsekwentnie też, w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. albo wniosku wniesionego na podstawie art. 241 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu. Skarga na bezczynność lub przewlekłość dopuszczalna jest bowiem jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego i nie może ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność lub przewlekłość organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość organu jest zatem wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wskazuje się w orzecznictwie: dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 lipca 2019 r. II SAB/Bk 27/19, Lex nr 2700877). Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie nieudzielenia odpowiedzi na jej pismo, w którym domagała się ona wszczęcia postępowania stanowiącego skargę powszechną – wniosek o interwencję - (wnoszonej w trybie art. 227 k.p.a.) - to tym samym Sąd musiał uznać złożoną skargę za niedopuszczalną. Jak wskazano kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje rozpatrywania skarg na bezczynność w przedmiocie rozpoznania skarg powszechnych (tj. wniesionych w trybie art. 227 k.p.a.). Wynika to z faktu, że postępowanie zainicjowane taką skargą nie kończy się wydaniem decyzji, ani postanowienia, na które przysługuje zażalenie (por. postanowienie NSA z 21 stycznia 2016 r., I OSK 3486/15; postanowienie NSA z 15 grudnia 2016 r., I OSK 2605/16, publ. CBOSA). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.