II SAB/Wr 24/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z/s w S. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. I. stwierdza, że Wójt Gminy M. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy K. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A Sp. z o.o z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew na działce nr [...], obręb C., zarzucając organowi naruszenie: 1/ art. 35 § 1-3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i pozostawienie wniosku bez rozpoznania; 2/ art. 64 § 2 k.p.a. przez niezasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania; 3/ art. 83 b ust.1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody, poprzez żądanie przedłożenia przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, gdy tymczasem skarżąca nie była zobligowana do posiadania przedmiotowych dokumentów. Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2019 r. wniosła do Wójta Gminy M. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew na działce nr [...] w C. W dniu 19 kwietnia 2019 r. Wójt wezwał do uzupełnienia braków formalnych tj. do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia albo postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz innych wymienionych w przedmiotowym wezwaniu. Wobec nie przedłożenia przez Spółkę przedmiotowych dokumentów, Wójt pismem z dnia 13 marca 2020 r. poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Z tym stanowiskiem skarżąca się nie zgadza uznając, że przepis dotyczący obowiązku dostarczenia przez nią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, nie powinien być do niej stosowany, gdyż nie realizuje ona przedsięwzięcia dla którego wymagane jest dostarczenie tych dokumentów. Skarżąca wywodziła, że jest kopalnią czynną, funkcjonującą na podstawie obowiązującej koncesji. Sprawa dotyczy wycięcia drzew i krzewów na terenie funkcjonującej kopalni, posiadającej ważny plan ruchu górniczego i koncesję które wydane były jeszcze na podstawie przepisów nie wymagających decyzji środowiskowej. Ponadto usunięcie drzew i krzewów z obszarów nie będących terenami leśnymi nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tym stanie rzeczy pozostawienie wniosku o wyrażenie zgody na usunięcie drzew i krzewów bez rozpoznania, zdaniem skarżącej, było bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej oddalenie wywodząc, że pomimo prawidłowego wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, ponowionego pismem z dnia 24 maja 2019 r, skarżąca braków tych nie uzupełniła w terminie. Tym samym należało wniosek pozostać bez rozpoznania, o czym Spółka została poinformowana pismem z dnia 13 marca 2020 r. Skarga na bezczynność jest zatem nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, gdyż Wójt Gminy M. dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, złożonego w dniu 1 kwietnia 2019 r. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd stwierdził, że skarga pod względem formalnym jest dopuszczalna, gdyż poprzedzona została środkiem zaskarżenia - ponagleniem na brak załatwienia wniosku przez Wójta Gminy M., złożonym w dniu 23 marca 2020 r. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że organ gminy nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew na działce nr [...] obręb C. Tym samym spełniony został wymóg złożenia ponaglenia w rozumieniu art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r., poz. 2732 ze zm. – dalej jako p.p.s.a). Odnosząc się do przedmiotu sporu zauważyć najpierw należy, że w aktualnym stanie prawnym pojęcie bezczynności wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca definiuje bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięcie powyższej zasady znajduje się w art. 35 § 1-3 k.p.a. który zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem – niezwłocznie - winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Resumując, dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest stwierdzenie wystąpienia dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia przez organ określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje Sąd do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W rozpoznawanej sprawie zarzucana przez stronę skarżącą bezczynność wynika z pozostawienia bez rozpoznania wniosku Spółki z dnia 1 kwietnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r. została wezwana do uzupełnienia ww. wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania o: 1/ decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia albo postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania obszaru Natura 2000; 2/ sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowalne projekt zagospodarowania działki lub terenu z określeniem usytuowania drzew w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów istniejących lub projektowanych na tej nieruchomości; 3/ w przypadku chęci dokonania nasadzeń następczych, dołączenie planu nasadzeń (ze wskazaniem działek na których mają one być dokonane). Spółka nie wykonała powyższego wezwania podając w odpowiedzi, że oczekuje na wskazanie działek niezbędnych do stworzenia planu nasadzeń następczych a wezwanie w pozostałym zakresie jest nieuzasadnione. Zdaniem strony, w odniesieniu do złożonego przez nią wniosku nie występuje obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu z określeniem usytuowania drzew w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych na nieruchomości, gdyż nie jest on związany z prowadzeniem inwestycji budowlanej. Nie jest także wymagane złożenia decyzji środowiskowej albo postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie odziaływania na obszar Natura 2000, gdyż wniosek o zgodę na usunięcie drzew i krzewów nie dotyczy i nie jest związany z decyzją w procesie inwestycyjnym mogącym wymagać lub wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub na obszar Natura 2000. W kolejnym piśmie z dnia 24 maja 2019 r. Wójt Gminy M. w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. ponowił wezwanie do uzupełnienia wniosku o decyzję środowiskową (wymaganą przez art. 83b ust.1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody) oraz o rysunek lub mapę usytuowania drzew przeznaczonych do wycinki w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych na tej nieruchomości. Do wykonania wezwania organ zakreślił termin 21 dni pouczając, że jego niewykonanie spowoduje skutek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że skoro Spółka ubiega się zezwolenie na usunięcie drzew ze względu na rozszerzenie miejsca eksploatacji granitu w związku z wydobyciem a przedsięwzięcie to kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż dotyczy wydobywania kopalin na działce leżącej w otulinie [...] Parku Krajobrazowego w odległości mniejszej niż 100 od gruntów leśnych, a w odległości nie większej niż 0,5 km od miejsca planowanego wydobycia kopalin znajduje się inny obszar górniczy (§ 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). Tego wezwania skarżąca także nie wykonała, podtrzymując wcześniejsze stanowisko. W tych okolicznościach Sąd uznał, że przedmiotem kontroli jest przede wszystkim prawidłowość zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawisłego przed Sądem sporu nie zależy bowiem od oceny, czy wnioskowane zamierzenie rzeczywiście wymaga uprzedniego ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla jego realizacji oraz czy konieczne jest sporządzenie projektu zagospodarowania terenu z naniesieniem drzew. Nie zależy też od oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ mógł się domagać tych dokumentów od inwestora ale od tego, czy Wójt zastosował w niniejszej sprawie właściwy tryb uzupełnienia domniemanych braków wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, a w konsekwencji, czy sankcja w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. była uprawniona. Odnosząc się do tej kwestii Sąd zauważa, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony możliwe jest tylko na podstawie takiego wniosku, który czyni zadość wymaganiom formalnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a. oraz ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami. W przypadku, gdy podanie nie spełnia tych wymagań organ zobowiązany jest sięgnąć do instrumentu prawnego przewidzianego w art. 64 k.p.a. w postaci wezwania do usunięcia braków formalnych podania. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że instytucja ta odnosi się do takich braków formalnych podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich braków należą brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia (art. 64 § 1 k.p.a.) oraz brak innych wymagań co do treści pisma (art. 64 § 2 k.p.a.), jak niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa, czy niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Charakterystyczną cechą tych braków pozostaje to, że ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty i szybki sposób. Nie bez powodu w omawianym przepisie ustawodawca wyznaczył dla usunięcia tych braków termin nie krótszy niż 7 dni – czego Wójt Gminy M. konsekwentnie nie dostrzegał, wprowadzając własne terminu. Orzecznictwo zwraca także uwagę, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W art. 64 § 2 k.p.a. mowa jest o innych wymaganiach formalnych ustalonych w przepisach szczególnych. Organ nie może zatem, na tym etapie postępowania żądać od strony spełnienia innych wymagań, nawet jeżeli byłoby to pożądane dla rozstrzygnięcia sprawy. Funkcją komentowanego przepisu jest bowiem stworzenie organowi możliwości wezwania autora podania do wskazania w piśmie tylko takich elementów, które są niezbędne do nadania podaniu biegu prawnego (zob. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, poz. 114). Z powyższego wynika, że pozostawienie podania bez rozpoznania możliwe jest tylko w przypadku podania dotkniętego brakami formalnymi, które pomimo wezwania nie zostały usunięte. Należy przy tym wyraźnie rozgraniczyć braki formalne od braków materialnych, tj. niespełnienia przesłanek materialnoprawnych wyznaczonych przepisami prawa materialnego. W przypadków braków o charakterze materialnym przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Wskazać zatem należy, że wymóg dołączenia do wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia albo postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania obszaru Natura 2000 oraz sporządzonego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowalne projektu zagospodarowania działki lub terenu z określeniem usytuowania drzewa w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów istniejących lub projektowanych na tej nieruchomości wynika wprost z art. 83 b ustawy z dnia 16 kwietna 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U z 2020 r., poz. 55). Zgodnie z przywołanym przepisem wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu zawiera: (...) pkt 8 – rysunek, mapę albo wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane projekt zagospodarowania działki lub terenu w przypadku realizacji inwestycji, dla której jest on wymagany zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane – określający usytuowanie drzewa lub krzewu w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych na tej nieruchomości; pkt 10 – decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach albo postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, dla którego wymagane jest ich uzyskanie zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako ustawa środowiskowa) oraz postanowienie uzgadniające wydawane przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska w ramach ponownej oceny odziaływania na środowisko, jeżeli jest wymagana lub została przeprowadzona na wniosek realizującego przedsięwzięcie. Przywołana treść ww. przepisu wskazuje jednoznacznie, że wymóg złożenia wraz z wnioskiem o usunięcie drzew, dokumentów określonych w pkt 8 i 10 ustawodawca uzależnił od regulacji prawnych zawartych w innych aktach prawa materialnego - czyli ustawie środowiskowej oraz Prawa budowalnego. Należy je przedstawić wraz z wnioskiem, jeżeli z innych przepisów prawa materialnego wynika, że są one wymagane. Uznać zatem należy, że wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej nie jest wymogiem o charakterze formalnym, bowiem - jak wynika z ustawy środowiskowej – uprzednie wydanie tej decyzji wiąże się z przeprowadzeniem odrębnego postępowania opartego o szereg przepisów prawa materialnego z zakresu ochrony środowiska. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji jest prawną przesłanką ubiegania się przez inwestora o zezwolenie na usunięcie drzew, gdy wiąże się to z realizacją przedsięwzięcia dla którego wymagana jest decyzja środowiskowa. Podobnie ocenić należy ewentualny brak w zakresie nie dołączenie dokumentów określonych w pkt 8 art. 83b ustawy o ochronie przyrody. Ocena konieczności ich dołączenia wiąże się bowiem z analizą przepisów Prawa budowlanego. Dokumenty o które wezwał organ skarżącą Spółkę nie świadczą zatem o wadliwości formalnej wniosku i załączonych do niego dokumentów ale o wadzie materialnej, czyli takiej która może być sprawdzona i dostrzeżona jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ niezasadnie zastosował w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawił na jego podstawie wniosek Spółki bez rozpoznania, podczas gdy powinien był wniosek ten rozpatrzyć merytorycznie i w razie stwierdzenia uchybienia w postaci braku dokumentów których dotyczyło wezwanie, odmówić wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie daje bowiem podstaw do egzekwowania usunięcia innych braków wniosku niż formalne. Wbrew twierdzeniom organu brak żądanych przez niego dokumentów nie powodują, że wniosek złożony przez spółkę nie jest dotknięty tego rodzaju brakiem, który uniemożliwiałby wszczęcie postępowania i jego merytoryczną ocenę. Co więcej, organ w istocie dokonał merytorycznej analizy wniosku pod kątem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem zezwolenia na usunięcie odpadów. Organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów mimo, że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że Wójt Gminy M. pozostawał w bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącej spółki o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów. Konsekwencją tego stwierdzenia było zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt I i III sentencji wyroku). W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Spowodowana ona była błędnym zastosowaniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a. wynikającym z nietrafnej – wymagającej zresztą wieloaspektowej wykładni przepisów prawa oraz błędnej oceny charakteru braków stwierdzonych przez organ we wniosku skarżącej Spółki ( pkt II sentencji wyroku). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punktach I i III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.