II SAB/Wr 19/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. W. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5000 zł (pięć tysięcy złotych); V. dalej idącą skargę oddala.

Skargą z [...] II 2021 r. H. W. (dalej jako "skarżący") zarzucił przewlekłość Wojewodzie D. (dalej jako "organ") w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zaznaczył, że postępowanie prowadzone jest od 2008 r. i wniósł o: stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi określonego terminu do wydania decyzji, wymierzenie organowi grzywny w wysokości pięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia oraz orzeczenie o istnieniu uprawnienia do wypłaty rekompensaty. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych: W dniu [...] XII 2008 r. skarżący złożył do organu wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia [...] IX 2011 r. organ wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] XII 2012 r., wyjaśniając skarżącemu warunki prawne uzyskania pozytywnej decyzji w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] XII 2012 r. organ wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] VI 2014 r., wyjaśniając skarżącemu ponownie warunki prawne uzyskania pozytywnej decyzji w sprawie. Zawiadomieniem z [...] VI 2014 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie i o możliwości stron czynnego w nim udziału wyznaczając zarazem nowy termin załatwienia sprawy do [...] XII 2015 r. Pismem z [...] IV 2016 r. organ wystąpił do Archiwum Akt Nowych w W. o przesłanie posiadanej dokumentacji potwierdzającej pozostawienie nieruchomości poza granicami RP. Odpowiedź wskazująca na brak dokumentacji wpłynęła do organu w dniu [...] VI 2016 r. W X 2018 r. organ uzyskał od organów i instytucji informacje w przedmiocie ewentualnego nabycia przez uprawnionych z publicznego zasobu własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego z zaliczeniem na poczet ceny wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W okresie od XI 2019 r. do I 2020 r. skarżący kilkakrotnie zwracał się do organu o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Pismem z [...] II 2021 r. organ poinformował skarżącego o zakończeniu postepowania wyjaśniającego i możliwości końcowej wypowiedzi w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że aktualnie nie zostało jeszcze rozpoznane zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, tak więc skarga jest niedopuszczalna. Pismem procesowym z [...] IV 2016 r. skarżący podtrzymał skargę wyjaśniając, że rozpatrzenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie nie stanowi warunku dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że nie był zasadny wniosek organu o odrzucenie skargi. W świetle art. 53 ust. 2b ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej jako "ppsa", skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po "wniesieniu" ponaglenia do właściwego organu. Warunek dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość jest więc spełniony już w przypadku "wniesienia" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 IX 2018 r., II OSK 1659/18, publ. CBOSA). Strona, która wniosła ponaglenie może więc wnieść skargę i nie musi oczekiwać na uprzednie rozpatrzenie ponaglenia. Uwagi te mają oczywiście analogiczne zastosowanie do środka prawnego w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, który został zastąpiony ponagleniem. W okolicznościach sprawy wystąpiła przewlekłość z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Ogólne procesowe obowiązki organu administracji wyznacza oczywiście zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 kpa. Należy przy tym pamiętać, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie rekompensaty (2008 r.) czynności podejmowane przez organ należy ocenić w świetle przepisów kpa w brzmieniu sprzed dnia 1 VI 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wynika z niego, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 VI 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, w wersji poprzednio obowiązującej, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pojęcie "przewlekłości" postępowania na gruncie art. 37 § 1 kpa w powołanym wyżej brzmieniu określone zostało w orzecznictwie. Chodzi tu o przypadki, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub wskazanych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 8 V 2013 r., II OSK 2873/12, CBOSA). Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (zob. motywy postanowienia NSA z 7 VII 2017 r., I OSK 1419/17, CBOSA). Należy pamiętać, że zasadniczo organ pierwszej instancji powinien załatwić sprawę niezwłocznie, przy czym w przypadku sprawy skomplikowanej nie powinien to być okres dłuższy niż dwa miesiące (art. 35 § 1-3 kpa). Naturalnie do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie od złożenia przez skarżącego wniosku ([...] XII 2008 r.) do momentu wniesienia skargi minęło ponad 12 lat. Podkreślić należy, że w takim terminie prowadzono wyłącznie postępowanie pierwszoinstancyjne (brak postępowań instancyjnych czy sądowoadministracyjnych). Co istotne, z akt administracyjnych wynika, że do 2018 r. organ nie uczynił właściwie nic, poza wskazywaniem kolejnych terminów załatwienia sprawy. W takich okolicznościach uznać należało, że wystąpiła w sprawie "przewlekłość" w opisanym wyżej znaczeniu. Mając na względzie przedmiot skargi oraz stan faktyczny sprawy zaistniały podstawy do zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia stanu przewlekłości. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz skalę stwierdzonej przewlekłości. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie jaskrawe, wyraźne, oczywiste, niewątpliwe, bezsporne (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom 3, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, s. 893). Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości przejawiają cechy naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. W ocenie Sądu brak było obiektywnych i zarazem procesowych podstaw uzasadniających takie postępowanie. Musiałyby bowiem w sprawie wystąpić okoliczności określone w art. 35 § 5 kpa, co oczywiście nie miało tu miejsca. Nie można zaś za okoliczność usprawiedliwiającą opieszałe prowadzenie postępowania uznać dużej ilości spraw do załatwienia. Kwestie dotyczące organizacji pracy organu nie mają wpływu na ocenę postępowania z pozycji przesłanki przewlekłości. Co do charakteru konkretnej sprawy, to Sąd nie neguje, że sprawy rekompensat za mienie pozostawione za granicą mogą mieć charakter skomplikowany i wymagać żmudnych ustaleń faktycznych. Nawet jednak skomplikowana sprawa nie może być rozpatrywana na poziomie jednej instancji przez kilkanaście lat. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W związku z rażącym charakterem bezczynności Sąd zadecydował z urzędu o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania i wysokości sumy pieniężnej należy uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zarówno te leżące po stronie skarżącego jak i dotyczące organu. Skarżący miał prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś przewlekłość organu mogła wywołać u niego poczucie krzywdy. Należy jednak również uwzględnić szczególne okoliczności prawne i faktyczne, w jakich działał organ. Jest faktem powszechnie znanym znaczna ilość spraw tego rodzaju, zaś zwłoka w ich załatwiania stanowi problem ogólnokrajowy i dotyczy wszystkich wojewodów. Według stanu na 30 VI 2013 r. pozostawało do rozpatrzenia przez wszystkich wojewodów około 53 000 wniosków (zob. odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa na interpelację poselską nr 22778/13). Wojewoda dolnośląski zaś według stanu na dzień 10 V 2010 r. miał nierozpatrzonych 12 872 spraw (zob. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z 20 I 2011 r., sygn. RPO 585661-IV/08/RG). Warto przy tym zaznaczyć, że z dniem 31 XII 2008 r. upływał ostatecznie ustawowy termin składania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty, co naturalnie rodziło dodatkowy skutek w postaci kumulacji znacznej ilości wniosków na krótko przed upływem ustawowego terminu. Także skarżący złożył wniosek właśnie w takim okresie ([...] XII 2008 r.). Jakkolwiek okoliczności te – jak wyżej wyjaśniono – nie mogą mieć znaczenia dla oceny stanu przewlekłości postępowania, to jednak należy je uwzględnić przy określaniu wysokości sumy pieniężnej należnej skarżącemu. Nie można bowiem przyjąć, że przewlekłość, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie wynikała wyłącznie z przyczyn o charakterze subiektywnym. W ocenie Sądu przyznana suma w kwocie 5 000 zł jest adekwatna do stopnia przewlekłości, jakiej dopuścił się organ, a więc do jej długości jak i jej przyczyn (subiektywnych i obiektywnych). Uwzględnia ona także interes skarżącego. Pozwala ona bowiem zadośćuczynić poczuciu krzywdy wywołanym nadmiernie długim oczekiwaniem na uzyskanie rekompensaty. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Biorąc pod uwagę, że sprawa dotyczy organu administracji rządowej, którego działalność finansowana jest ze środków budżetu państwa, niecelowe byłoby obciążanie go karą grzywny, stanowiącą dochód tego samego budżetu. W ocenie Sądu zarówno represyjne jak i prewencyjne cele przypisywane karze grzywny zostaną w konkretnym przypadku efektywniej zrealizowane, poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Skarga w tym zakresie została więc oddalona. Sąd nie uwzględnił również wniosku skargi o wydanie orzeczenia o istnieniu uprawnienia skarżącego do wypłaty rekompensaty. Jak wynika z art. 149 § 1b ppsa, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednak w realiach kontrolowanej sprawy rozstrzygnięcie o prawie skarżącego do rekompensaty wymagałoby m.in. uprzedniego sporządzenia operatów szacunkowych wskazujących wartość pozostawionych nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych, tego rodzaju dowodu dotychczas nie przeprowadzono, tak więc przedwczesne jest rozstrzyganie o merytorycznych aspektach sprawy. Zatem i w tym zakresie skarga została oddalona.