II SAB/Wr 1472/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 2 lipca 2026 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Szczawna - Zdroju w przedmiocie nakazania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej postanawia: I. odrzucić skargę; I. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych.

Pismem z dnia 23 października 2025 r. B. N. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta Szczawna Zdroju w sprawie nakazania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości sąsiedniej do sieci kanalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733, dalej: u.c.p.g.). Skarżąca, jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej, wywodzi, że organ powinien był załatwić jej pismo w formie decyzyjnej, a zaniechanie tego stanowi bezczynność i przewlekłość, których zwalczaniu służyć ma skarga wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Na poparcie tezy o obowiązku decyzyjnej reakcji organu skarżąca powołała się m. in. na art. 233 oraz art. 61a k.p.a. Ocena dopuszczalności skargi wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy w sprawie istniał po stronie organu obowiązek działania w prawnie określonej formie procesowej, którego niezrealizowanie mogłoby zostać zakwalifikowane jako bezczynność lub przewlekłość. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem, dla przyjęcia bezczynności organu konieczne jest łączne wystąpienie obowiązku prawnego działania organu oraz określonej prawnej formy tego działania, ujętej w ramy procesowego rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej spoczywa na właścicielu nieruchomości. Stosownie zaś do art. 5 ust. 7 u.c.p.g., w przypadku stwierdzenia niewykonania tego obowiązku, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku, przy czym nadzór nad realizacją obowiązków określonych w art. 5 ust. 1–4 sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 5 ust. 6 u.c.p.g.). Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 7 u.c.p.g. jest nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku o charakterze publicznoprawnym, a obowiązek wydania decyzji aktualizuje się wskutek stwierdzenia przez organ, w ramach sprawowanego nadzoru, że ustawowy obowiązek nie został wykonany. Postępowanie to inicjowane jest zatem na zasadzie oficjalności, jako element nadzoru organu nad wykonywaniem obowiązków ustawowych, nie zaś na żądanie podmiotu trzeciego powołującego się na własny interes prawny. Treść art. 5 ust. 7 u.c.p.g., wiążąca powstanie obowiązku wydania decyzji ze stwierdzeniem niewykonania obowiązku przez organ sprawujący nadzór, wyłącza zainicjowanie tego postępowania na żądanie strony w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Problematyką wszczęcia i prowadzenia postępowań inicjowanych na zasadzie oficjalności w sytuacji, gdy o podjęcie działań przez organ zwraca się podmiot powołujący się na własny interes prawny, zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25. Uchwała ta zapadła wprawdzie na tle art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zawiera jednak rozważania o charakterze generalnym, odnoszące się do sposobu reakcji organu na żądanie wszczęcia postępowania prowadzonego z urzędu, które Sąd w niniejszym składzie uznaje za adekwatne także na gruncie art. 5 ust. 7 u.c.p.g. W świetle wskazań płynących z tej uchwały żądanie wszczęcia postępowania skierowane przez osobę powołującą się na własny interes prawny w sprawie objętej zasadą oficjalności nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania" w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Tego rodzaju pismo należy traktować w kategorii sygnalizacji, to jest źródła informacji wymagającego zweryfikowania przez organ pod kątem zaistnienia przesłanek obligujących do wszczęcia postępowania z urzędu. Organ nie może wprawdzie pozostać całkowicie bierny, jednak właściwą i wystarczającą formą jego reakcji jest poinformowanie wnoszącego, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Konsekwentnie należy stwierdzić, że w sprawach tego rodzaju nie znajduje zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, gdyż wniosek o wszczęcie postępowania prowadzonego na zasadzie oficjalności nie inicjuje odrębnego postępowania, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Organ nie był zatem zobowiązany ani do wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej na żądanie skarżącej, ani do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Argumentacja skarżącej oparta na tym przepisie nie może więc odnieść skutku. Nie jest również trafne powołanie się przez skarżącą na art. 233 k.p.a. Przepis ten nie kreuje po stronie osoby legitymującej się jedynie interesem faktycznym roszczenia o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji, lecz wskazuje, że skarga powszechna może co najwyżej spowodować wszczęcie postępowania z urzędu. Właściwą drogą ochrony interesu osoby sygnalizującej niewykonanie obowiązku przez właściciela nieruchomości sąsiedniej pozostaje tryb skargowo-wnioskowy z Działu VIII k.p.a., w ramach którego rozpoznanie zasadnej skargi przez organ wyższego stopnia może, stosownie do art. 233 k.p.a., spowodować wszczęcie postępowania z urzędu przez organ właściwy. Mechanizm ten nie przekształca jednak sygnalizacji w żądanie wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego ani nie nakłada na organ obowiązku działania w formie procesowej uruchamianej wnioskiem strony. Sąd w niniejszym składzie miał na uwadze stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2362/21, zapadłym na tle art. 5 ust. 7 u.c.p.g., zgodnie z którym norma art. 233 k.p.a. daje możliwość wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego również w sytuacji, gdy pismo wnosi osoba, której przysługuje jedynie interes faktyczny, co wiąże się z obowiązkiem dokonania przez organ oceny zasadności wniesionego pisma. Stanowisko to nie pozostaje jednak w sprzeczności z oceną prawną przyjętą w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku jednoznacznie potwierdził bowiem, że postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wszczyna się z urzędu, a w odniesieniu do osoby, której nie przysługuje status strony, ustawodawca wskazuje jedynie możliwość wszczęcia takiego postępowania, nie zaś obowiązek jego wszczęcia na żądanie tej osoby. Innymi słowy, pismo podmiotu legitymującego się wyłącznie interesem faktycznym może co najwyżej spowodować wszczęcie postępowania z urzędu (art. 233 zd. 2 k.p.a.), nie kreuje natomiast po jego stronie roszczenia o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji, ani odpowiadającego mu obowiązku organu działania w formie procesowej uruchamianej takim wnioskiem. Rozróżnienie między możliwością a obowiązkiem wszczęcia postępowania ma dla oceny dopuszczalności skargi znaczenie zasadnicze. Skoro organ, do którego wpływa sygnalizacja osoby powołującej się na własny interes prawny lub faktyczny, nie jest zobowiązany do wszczęcia postępowania ani do zajęcia stanowiska w formie procesowej, lecz dokonuje oceny tej sygnalizacji w ramach sprawowanego nadzoru i informuje wnoszącego o jej wyniku pismem, to brak takiego procesowego działania nie może być utożsamiany z bezczynnością lub przewlekłością. Obowiązek oceny zasadności pisma, o którym mowa w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 2362/21, jest bowiem obowiązkiem o charakterze wewnętrznym i przedprocesowym, którego niewykonanie nie podlega kontroli w trybie skargi na bezczynność, gdyż nie odpowiada mu obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności w prawnie określonej formie. Stanowisko to pozostaje w pełni spójne z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25, zgodnie z którą żądanie wszczęcia postępowania prowadzonego z urzędu, kierowane przez osobę zainteresowaną, stanowi jedynie sygnalizację, a właściwą i wystarczającą formą reakcji organu jest pismo o charakterze informacyjnym o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Należy nadto zaznaczyć, że wyrok wydany w sprawie o sygn. akt III OSK 2362/21 zapadł w sprawie ze skargi na decyzję organu odwoławczego, a więc w warunkach toczącego się już postępowania jurysdykcyjnego, którego przedmiotem była kontrola legalności rozstrzygnięcia co do istoty, nie zaś w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie wszczęcia takiego postępowania. Wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego co do oceny statusu strony i znaczenia art. 233 k.p.a. odnosiła się zatem do sytuacji, w której organ wszczął i prowadził postępowanie, a następnie je rozstrzygnął, co odróżnia tamtą sprawę od sprawy niniejszej, w której do wszczęcia postępowania w ogóle nie doszło, a organ ograniczył się do oceny sygnalizacji i poinformowania skarżącej o zajętym stanowisku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ nie wszczął i nie był zobowiązany do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 u.c.p.g. na żądanie skarżącej, zaś jej pismo, jako sygnalizację, załatwił pismem o charakterze informacyjnym. Była to forma reakcji prawidłowa i wystarczająca. W sprawie nie toczyło się zatem żadne postępowanie administracyjne, którego mogłaby dotyczyć bezczynność lub przewlekłość. Skoro organ nie jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w formie procesowej, brak takiego stanowiska nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 k.p.a.), będącego środkiem zwalczającym bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w tego rodzaju sprawach. Merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłość jest bowiem możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. O zwrocie uiszczonej kwoty wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji postanowienia).