II SAB/Wr 1453/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z/s w G. na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy Mirsk dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. wymierza Burmistrzowi Miasta i Gminy Mirsk grzywnę w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca) wniosła w dniu 27 października 2025 r. (data wpływu do organu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk (dalej również: Burmistrz, organ) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków jednorodzinnych na działce nr [...], obręb G.(1), Gmina M. W skardze wniesiono o: 1) stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia 16 marca 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie Burmistrza do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty 10.000 zł tytułem zadośćuczynienia pieniężnego za przewlekłe prowadzenie postępowania, 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na podjęte w sprawie czynności. Skarga jest zwieńczeniem następująco ukształtowanego postępowania. W dniu 16 marca 2022 r. do Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk wpłynął wniosek skarżącej spółki o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej w nim inwestycji na działce nr [...] w obrębie G.(1). W związku ze złożonym podaniem, 5 kwietnia 2022 r. Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na ww. wniosek (sygn. akt: [...]) oraz wezwał inwestora, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., do przedłożenia w ciągu 180 dni od otrzymania wezwania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia. W dalszym toku postępowania, w dniu 13 marca 2025 r. do Burmistrza wpłynęło ponaglenie wystosowane przez skarżącą spółkę, zaś zawiadomieniem z dnia 20 marca 2025 r. Burmistrz powiadomił strony o zakończeniu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Wskutek złożonego przez inwestora ponaglenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze postanowieniem z dnia 5 maja 2025 r. stwierdziło bezczynność Burmistrza w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącej spółki z dnia 16 marca 2022 r. Decyzją z dnia 2 czerwca 2025 r. Burmistrz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku z dnia 16 marca 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor nie dostarczył w toku postępowania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], obręb G.(1), ani nie wniósł o zmianę tytułu inwestycji tak, aby procedować postępowanie zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk z dnia 23 maja 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce [...], obręb G.(1). Wskutek odwołania od powyższej decyzji złożonego przez skarżącą spółkę, decyzją z dnia 9 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uchyliło ww. decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to wpłynęło do Burmistrza wraz z aktami sprawy w dniu 17 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Mirsk w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wniosku M. sp. z o.o. z dnia 16 marca 2022 r. Skarga poprzedzona została ponagleniem wystosowanym przy piśmie z dnia 13 marca 2025 r. (data wpływu do organu), w związku z czym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi, wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość odnosi się zatem do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1861/24, dostępny w CBOSA). Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Wypada zaznaczyć nadto, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (art. 35 § 4 k.p.a.). Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a., określającym termin do wydania decyzji w sprawie warunkach zabudowy, jest art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z jego brzmieniem, obowiązującym w momencie złożenia przez skarżącą spółkę przedmiotowego wniosku, tj. 16 marca 2022 r., termin do wydania decyzji o warunkach zabudowy wynosi 90 dni i jest liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Ustawodawca, w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. stosowanym odpowiednio na skutek odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przewidział także, że do wskazanego wyżej terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe okoliczności pozwalają Sądowi stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd zauważył bowiem, że wskutek wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej spółki z dnia 16 marca 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oprócz wezwania, w dniu 5 kwietnia 2022 r., inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia, organ aż do złożenia ponaglenia przez inwestora w dniu 13 marca 2025 r., tj. przez 3 lata, nie przejawiał zainteresowania sprawą ani nie podejmował żadnych czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy. Należy również podkreślić, że na moment wniesienia skargi, postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją organu, ponieważ pierwsze rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie, tj. decyzja z dnia 2 czerwca 2025 r. umarzająca postępowanie, zostało uchylone w całości przez organ wyższego stopnia decyzją z dnia 9 października 2025 r. Sąd nie odnajduje racjonalnego powodu, dla którego organ nie podejmował żadnych czynności procesowych zmierzających do zakończenia sprawy z wniosku z 16 marca 2022 r. przez tak długi okres, w czasie którego postępowanie pozostawało w toku. Zarówno zasada zaufania z art. 8 k.p.a., zasada szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., jak też fundamentalne konstytucyjne: zasada praworządności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wymagają od organu poszanowania praw strony związanych z należytym prowadzeniem jej spraw, także w aspekcie chronologicznym. Zdaniem Sądu stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie na stwierdzenie kwalifikowanej postaci przewlekłości wpłynął ponad 3-letni okres, w którym organ przejawiał całkowity brak czynnego prowadzenia postępowania i brak podejmowania czynności zmierzających do zakończenia sprawy oraz w czasie którego organ wielokrotnie przekroczył ustawowy termin finalizacji postępowania, prowadząc je nieskutecznie i opieszale w sposób oczywiście rażący. Sąd nadto umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności w niniejszej sprawie, bowiem z przekazanych Sądowi w dniu 9 lutego 2026 r. akt sprawy wynika, że już po wniesieniu skargi, organ wydał w tej sprawie decyzję (pkt III sentencji wyroku). Nadto na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, może orzec, z urzędu albo na wniosek strony, o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy. W świetle przywołanego przepisu grzywna stanowi jeden z dwóch środków (obok sumy pieniężnej) o charakterze finansowym który może być orzeczony w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednak decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie), należy wyłącznie do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOIS). Tym samym nałożenie grzywny jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Wymierzenie grzywny pełni zatem funkcję represyjno-prewencyjną, to jest ma dyscyplinować organ w procedowaniu. Widząc rażącą i nieusprawiedliwioną przewlekłość, zauważając obojętną dla strony skarżącej postawę organu, Sąd zdecydował się skorzystać z pierwiastka represyjnego, z kompetencji do nałożenia kary. Trzeba przy tym podkreślić, że postępowanie organu stanowi przekroczenie zasad konstytucyjnych i zasad postępowania administracyjnego, na czele z zasadą praworządności, zasadą zaufania i zasadą szybkości postępowania. Sąd takiego stanu akceptować nie może, bowiem cierpi na tym autorytet państwa i organów w imieniu państwa działających. Stąd potrzebna jest dolegliwość dla organu w postaci grzywny, co też orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił natomiast zawartego w treści skargi żądania zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej we wskazanej przez stronę kwocie, uznając, że środek w postaci zasądzonej grzywny z racji wskazanej wyżej funkcji represyjno-prewencyjnej jest w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczający. W orzecznictwie podkreśla się, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 1440/25). W tym kontekście należy zauważyć, jak wynika z akt administracyjnych, że skarżącej spółce ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], na skutek kolejnego wniosku złożonego w dniu 9 lipca 2024 r. Jak wynika zaś z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej SKO w Jeleniej Górze z 9 października 2025 r., teren tej inwestycji obejmować miał cały teren działki nr [...]. Zauważyć zatem trzeba, że zarówno strona skarżąca nie wykazała ani z akt sprawy nie wynika, aby zachodziła konieczność zrekompensowania jej szkody lub innych negatywnych następstw jakie poniosła na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Opieszałość organu w przedmiotowym postępowaniu, wszczętym wnioskiem strony skarżącej z dnia 16 marca 2022 r. zatem, jakkolwiek stanowiła naruszenie prawa, nie implikowała wobec strony skarżącej dolegliwości uzasadniających przyznanie jej wnioskowanego środka kompensacyjnego w postaci sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w pkt I – V sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).