II SAB/Wr 1295/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w Ś. na przewlekłość Starosty Powiatu Świdnickiego w przedmiocie pozwolenia na roboty budowlane obejmujące remont elewacji oddala skargę w całości.

W dniu 29 kwietnia 2022 r. I. W., działająca z pełnomocnictwa Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś. (zwana dalej: skarżącą, strona skarżącą) wystąpiła do Starosty Powiatu Świdnickiego z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane w celu realizacji remontu elewacji budynku, zlokalizowanego w Ś. przy ul. [...]. Po zapoznaniu się ze złożonymi dokumentami, w dniu 9 maja 2022 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwano I. W. do przedłożenia pełnomocnictwa szczególnego upoważniającego ją do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 16 maja 2022 r. do organu wpłynęło pismo, w którym pełnomocnik podtrzymał swoje stanowisko i wyraził opinię, iż złożone przez niego pełnomocnictwo (wyrażone w formie uchwały) jest w jego ocenie wystarczające do czynności polegającej na złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kierując się brzmieniem art. 9 k.p.a. organ podjął w dniu 7 czerwca 2022 r. próbę telefonicznego wyjaśnienia pełnomocnikowi strony błędu co do interpretacji przepisów dotyczących pełnomocnictwa i skutków złożenia wadliwego, niezgodnego z prawdą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 13 czerwca 2022 r., strona skarżąca złożyła ponaglenie, a w wyniku jego rozpoznania Wojewoda Dolnośląski wydał postanowienie, w którym nie stwierdził przewlekłości Starosty Świdnickiego w załatwieniu w/w sprawy. Kolejno, pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. Starosta Świdnicki pozostawił ww. wniosek bez rozpoznania z uwagi na zaniechanie uzupełnienia jego braków. Odnosząc się do wadliwości pełnomocnictwa złożonego przez I. W. organ stwierdził, iż remont elewacji jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, w związku z tym konieczna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na jego przeprowadzenie. Uchwała zaś, na którą powołuje się pełnomocnik przez swoją nieprecyzyjność i zarazem blankietowe sformułowanie jest niezgodna z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali. Nie może stanowić podstawy do reprezentacji wspólnoty w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej jak również do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej, a brak umocowania w tym zakresie przesądza o jego wadliwości. W tych okolicznościach Wspólnota Mieszkaniowa złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Powiatu Świdnickiego postępowania w przedmiocie pozwolenia na roboty budowlane obejmujące remont elewacji budynku zarzucając naruszenie art. 6, 8, 12, 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. przez mnożenie czynności bez podstawy prawnej, w tym żądając od strony pełnomocnictwa bez podstawy prawnej, a w konsekwencji przez zaniechanie merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku i pozostawienie podania bez rozpoznania. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty Świdnickiego do wydania decyzji w terminie 30 dni, stwierdzenie, że Starosta Świdnicki dopuścił się przewlekłości postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona podniosła, że sposób prowadzenia postępowania w ramach niniejszego postępowania odbiega od standardów wyznaczonych przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyjaśniła, że na mocy wezwania z dnia z dnia 9 maja 2022 r. administrator wspólnoty (jej przedstawiciel) został zobowiązany do przedłożenia szczególnego pełnomocnictwa. Poza tym wezwaniem organ nie podjął innych czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. Zdaniem strony pełnomocnictwo, którym legitymuję się administrator skarżącej wspólnoty ma charakter ogólny, a więc obejmujący swoim zakresem niezwykle szerokie spektrum spraw, które mogą być na tej podstawie podejmowane. Z jego treści wynika zarówno umocowanie do reprezentacji wspólnoty przed sądami i organami, jak też do składania wszelkich oświadczeń materialnoprawnych. Oznacza to, że udzielone pełnomocnictwo ma dwojaki charakter, zarówno procesowy jak, też materialnoprawny i uprawnia do kompleksowej, czynnej reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej. Okoliczność ta zresztą koreluje z zakresem i treścią umowy łączącej I. W. (administratora) ze skarżącą Wspólnotą. Dokonując przy tym analizy zapisów rzeczonego pełnomocnictwa wskazać należy, że z jednej strony obejmuje ono umocowanie do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, zaś z drugiej strony upoważnia do składania w ramach tego postępowania wszelkich oświadczeń. Wyznaczany ramami tego pełnomocnictwa zakres upoważnienia I. W. nie pozostawia wątpliwości, że posiada ona umocowanie do występowania w przedmiotowym postępowaniu, w tym do składania wszelkich oświadczeń zważywszy, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zawierają odrębnych unormowań, które pozwalałyby na kwestionowanie istniejącego umocowania, w tym w szczególności do żądania pełnomocnictwa o charakterze szczególnym. Dalej strona podniosła, że regulacja zawarta w art. 64 k.p.a. nie może być wykorzystywana do kreowania wymogów, które nie zostały przewidziane przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Działanie przeciwne nosi znamiona bezprawności i zasługuje na wywiedzenie stosownych konsekwencji prawnych w tym zakresie. W niniejszej sprawie organ bez podstawy prawnej skierował do strony wezwanie do uzupełnienia braków podania zgłaszając zastrzeżenia co do zakresu umocowania. Zdaniem strony działanie takie stanowi w istocie wprowadzenie pozaustawowego wymogu oraz w konsekwencji wypaczenie instytucji wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Wreszcie, skarżąca – odwołując się do judykatury - podniosła, że ze stanem przewlekłości mamy do czynienia, gdy organ mnoży czynności nieistotne, albo podejmuje działania pozorne, które nie są ukierunkowane na rozstrzygnięcie sprawy. Żadnych zatem wątpliwości nie może budzić okoliczność, że skierowanie wezwania do usunięcia braków podania (poza granicami wyznaczanymi przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa), a następnie pozostawienie podania bez rozpoznania wskazują jednoznacznie, że organowi należy postawić zarzut przewlekłego działania. Skoro bowiem I. W. legitymowała się należytym umocowaniem, zaś dokument pełnomocnictwa został przedłożony wraz z wnioskiem, to ww. wezwanie, a następnie pozostawienie podania bez rozpoznania, uzasadniają przyjęcie, że organ prowadzi niniejsze postępowanie w sposób przewlekły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jej treści - po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy - wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie organ nie pozostawał w przewlekłości, ponieważ podejmował czynności niezbędne dla prawidłowego prowadzenia postępowania. Organ odniósł się też do zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania podtrzymując w tej kwestii swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, zw. dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na przewlekłość organów. Zgodnie z art. 149 § 1 Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie, na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi – Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest przewlekłość Starosty Powiatu Świdnickiego w rozpoznaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś. o wydanie decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane w celu realizacji remontu elewacji budynku, zlokalizowanego w Ś. przy ul. [...]. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przy kontroli przez sąd przewlekłości postępowania ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16). Nadto, w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). W ocenie Sądu w realiach rozstrzyganej sprawy nie mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością, gdyż podejmowanym przez organ czynnościom nie można przypisać opieszałości. Przeciwnie pozostawały one w związku czasowym i przedsiębrane były w terminach zakreślonych przez ustawę, a ta – jak to wskazał organ – obliguje organ do wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., z tym zastrzeżeniem, że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku (por. art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego). W realiach badanej sprawy organ – jak to wskazano w odpowiedzi na skargę - niniejsze wezwanie wystosował w 10 dniu od dnia wpływu wniosku. Niezwłocznie też zareagował organ podejmując czynności związane z udzieleniem stronie – za pośrednictwem rozmowy telefonicznej – wyjaśnień co do dostrzeżonych braków złożonej dokumentacji. Ostatecznie od dnia wpływu sprawy, tj. od dnia 29 kwietnia 2022 r. do dnia pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tj. dnia 15 czerwca 2022 r. upłynęły niepełne 2 miesiące, w trakcie których organ podejmował bez zbędnej zwłoki czynności ukierunkowane na nadanie sprawie dalszego biegu, a w sytuacji uznania, że braki, o które wzywał się zostały uzupełnione pozostawił wniosek bez rozpoznania. W tym aspekcie – w ocenie Sądu – brak jest podstaw do zarzucenia organowi przewlekłości i uwzględnienia złożonej w dniu 19 sierpnia 2022 r. skargi. Na dzień bowiem wniesienia skargi, a zatem na dzień badania przez tut. Sąd zarzucanej przewlekłości, organ przewlekły nie pozostawał. Ponadto – odnosząc się do treści skargi i sformułowanych tam zarzutów oscylujących wokół legalności wezwania do usunięcia braków, a w konsekwencji pozostawienia wniosku bez rozpoznania – wyjaśnić należy, że kwestia ta pozostaje poza rozważaniami i oceną Sądu w ramach skargi na przewlekłość. Jedynym bowiem środkiem służącym weryfikacji trafności rozstrzygnięcia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest skarga na bezczynność organu, która stanowi odrębny od skargi na przewlekłość środek zaskarżenia. Zgodnie bowiem z uchwałą Składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. To zatem w ramach skargi na bezczynność, a nie przewlekłość ocenie podlega zasadność pozostawienia podania bez rozpoznania. Bezpodstawne bowiem pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny. Bezczynność jest rozumiana w tym wypadku jako niepodejmowanie nakazanej prawem czynności zmierzającej do zakończenia postępowania. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, CBOSA). Z powyższych względów nie ma podstaw do uznania, że organ dopuścił się przewlekłości w niniejszej sprawie i tym samym złożona skarga – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – podlegała oddaleniu, co też orzeczono w sentencji.