II SAB/Lu 107/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N. " z siedzibą w L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu w budynku wielorodzinnym oddala skargę.

W. L. (strona, skarżąca, Spółdzielnia) wniosła skargę na przewlekłość postępowania i bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego. Strona wskazała, że skarga związana jest z wnioskiem z 4 lipca 2011 r. odnoszącym się do dokonanej przez A. M. przebudowy i zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń technicznych na lokal użytkowy nr [...] w budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym położonym w L. przy ul. [...]. Skarżąca podkreśliła, że organ prowadzi sprawę blisko 12 lat i w swoim postępowaniu nie uwzględnia wiążących go orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podejmując sprzeczne z nimi decyzje, czym powoduje bezczynność w stosowaniu wiążących go wyroków. Zdaniem skarżącej już sam fakt długotrwałego prowadzenia przez organ postępowania wskazuje na nieuzasadnioną jego przewlekłość. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, że sprawa została przekazana Inspektor Nadzoru Budowlanego przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z 1 lipca 2022 r., którym to wyłączono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z prowadzenia postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał 20 lutego 2023 r. decyzję, którą umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania we wskazanym lokalu użytkowym. Decyzja ta została uchylona przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. Rozstrzygnięcie zostało doręczone Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 19 maja 2023 r. i 5 czerwca 2023 r. zostało wysłane do stron zawiadomienie o terminie przeprowadzenia kontroli. W dniu 9 czerwca 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a w dniu 16 czerwca 2023 r. złożyła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., postanowieniem z [...] czerwca 2023 r., uznał złożone przez stronę ponaglenie za zasadne i wyznaczył Inspektor Nadzoru Budowlanego dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 30 dni licząc od 27 czerwca 2023 r. (doręczenie postanowienia). Zdaniem organu podejmował on niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.’’). Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skarżąca pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. wniosła takie ponaglenie i zostało ono uznane za zasadne. W ocenie Sądu, skoro skarżąca wniosła ponaglenie przed wniesieniem skargi, skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Nie budzi wątpliwości, że bezczynność organu ma miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. w ramach tzw. instytucji sygnalizacji (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Analogicznie bezczynność organu pojmowana jest w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni (por. przykładowo wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/18). Z kolei przewlekłość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (por. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podobnie w orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12). Innymi słowy stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15). Analogiczne elementy konstrukcyjne pojęcia przewlekłości postępowania akcentowane są w literaturze przedmiotu (por. przykładowo: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 7, Warszawa 2021, s. 93-94). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się uchybień organu świadczących o jego bezczynności jak również przewlekłym powadzeniu postępowania, jakkolwiek - co należy podkreślić - ocena ta obejmuje wyłącznie okres po 31 stycznia 2022 r., a więc dacie zwrotu organowi pierwszej instancji akt postępowania administracyjnego wraz z odpisem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 20 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/21. WSA stwierdził w tym wyroku, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. dopuścił się przewlekłości w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych. Ponadto zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdzając przy tym, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność ta znana jest Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu, co ma znaczenie w sprawie, albowiem wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna jedynie w zakresie obejmującym okres bezczynności po dacie wydania prawomocnego wyroku w sprawie II SAB/Lu 72/21 z uwagi na tożsamość obu spraw. Niedopuszczalne jest bowiem wydawanie kolejnych merytorycznych orzeczeń w sprawie ze skarg na bezczynność (także przewlekłe prowadzenie) za różne okresy, wyznaczone granicami kolejnych skarg w sytuacji, gdy sprawa taka została już rozpoznana. Z tego względu Sąd ograniczył się do przedstawienia i dokonania oceny poszczególnych etapów postępowania administracyjnego za okres od 31 stycznia 2022 r. Przed wskazaną datą, PINB w L., decyzją z 8 marca 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na lokal użytkowy nr [...]. Organ wskazał na przekazane przez Urząd Miasta L., zaświadczenie z 5 września 2007 r. z którego wynika, że lokale znajdujące się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w L., z wyłączeniem lokali usługowych oznaczonych nr [...] do [...] w przedłożonym projekcie podziału, spełniają warunki określone dla lokali samodzielnych i mogą stanowić odrębne nieruchomości. Organ uznał, że lokal usługowy o nr [...] został wydzielony jako samodzielny lokal usługowy już w 2007 r. a więc przed zakupem tego lokalu przez A. M., w związku z czym umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Od tej odwołała się skarżąca spółdzielnia, na skutek czego LWINB decyzją ostateczną z 7 czerwca 2021 r. uchylił decyzję z 8 marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. LWINB uznał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieaktualny stan faktyczny i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Złożony do WSA w Lublinie przez A. M. sprzeciw na ww. decyzję ostateczną, wyrokiem z 1 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 559/21 został oddalony. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB w L. postanowieniem z 17 stycznia 2022 r. wstrzymał użytkowanie lokalu usługowego nr [...] oraz nałożył na A. M. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej. Na postanowienie z 17 stycznia 2022 r. oraz na postanowienie z 24 stycznia 2022 r. - odmawiające uzupełnienia postanowienia z 17 stycznia 2022 r. - wpłynęło zażalenie skarżącej spółdzielni. Po zwrocie akt w sprawie zakończonym wyrokiem WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 72/21 (k. 771 akt adm.), organ odwoławczy postanowieniem ostatecznym z 8 marca 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie z 17 stycznia 2022 r., zaś WSA w Lublinie wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 383/22, oddalił skargę Spółdzielni na postanowienie z 8 marca 2022 r. Ponadto LWINB postanowieniem z 8 marca 2022 r. sprostowanym postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie z 24 stycznia 2022 r. zaś WSA w Lublinie wyrokiem z 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 384/22 oddalił skargę spółdzielni na ww. postanowienie z 8 marca 2022 r. Ponieważ A. M. nie dostarczył w terminie wymaganych ww. postanowieniem z 17 stycznia 2022 r. dokumentów ([...] dostarczył ekspertyzę po terminie - 6 marca 2022 r.), organ pierwszej instancji decyzją z 15 marca 2022 r. nakazał A. M. doprowadzenie spornego lokalu usługowego do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych obowiązków. Na ww. decyzję z 15 marca 2022 r. wpłynęły odwołania A. M. oraz skarżącej spółdzielni. Organ odwoławczy decyzją z 25 maja 2022 r. uchylił w całości ww. decyzję PINB w L. z 15 marca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po wyznaczeniu Inspektor Nadzoru Budowlanego do prowadzenia sprawy, organ ten, zawiadomieniem z 19 lipca 2022 r. poinformował, że 8 sierpnia 2022 r. zostanie przeprowadzona kontrola dotycząca przestrzegania przepisów prawa budowlanego odnośnie lokalu usługowego nr [...], w budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym w L. przy ul. [...], zawiadamiając jednocześnie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego we wskazanym zakresie. Po uzyskaniu informacji, że powyższe zawiadomienie zostało błędnie nadane, kolejnym zawiadomieniem z 25 lipca 2022 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że 17 sierpnia 2022 r. zostanie przeprowadzona kontrola dotycząca przestrzegania przepisów prawa budowlanego odnośnie lokalu usługowego nr [...], w budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym w L. przy ul. [...], organ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego we wskazanym zakresie. Zawiadomieniem z 9 sierpnia 2022 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że 31 sierpnia 2022 r. zostanie przeprowadzona kontrola dotycząca przestrzegania przepisów prawa budowlanego odnośnie lokalu usługowego nr [...], w budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym w L. przy ul. [...]. Zawiadomieniem z 15 września 2022 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 21 października 2022 r. Postanowieniem z [...] października 2022 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na pismo strony z 20 września 2022 r. nazwane w części ponagleniem na nieudzielenie przez Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiedzi na pismo z 16 sierpnia 2022 r., stwierdził, że organ ten dopuścił się bezczynności - niezałatwienia w ustawowym terminie sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych i wyznaczył Inspektor Nadzoru Budowlanego dodatkowy termin załatwienia sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia do 15 października 2022 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z 10 października 2022 r. poinformował o możliwości wypowiedzenia się i zapoznania z materiałem zgromadzonym w sprawie. Strona pismem z 14 października 2022 r. złożyła uwagi i zastrzeżenia do prowadzonego postępowania i zgromadzonych dowodów. W odpowiedzi na pismo strony z 26 października 2022 r., o wyłączenie Inspektor Nadzoru Budowlanego organ pismem z 8 grudnia 2022 r. stwierdził, iż w jego ocenie nie zachodzą okoliczności uzasadniające jego wyłączenie od prowadzenia postępowania. Decyzją z 20 lutego 2023 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania związanych z lokalem nr [...] w budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym położonym w L. przy ul. [...]. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z [...] maja 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy - uchylając decyzję organu pierwszej instancji - miał na uwadze wyrok WSA w Lublinie z 1 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Lu [...]), którym oddalono sprzeciw A. M. od decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu. Następnie organ wyznaczył na 20 czerwca 2023 r. przeprowadzenie kontroli dotyczącej lokalu w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Postanowieniem z [...] czerwca 2023 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ponaglenia, stwierdził między innymi, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczącego robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu nr [...] położonego w L. przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że pomiędzy datą zwrotu akt organowi administracji publicznej (31 stycznia 2022 r.) a datą wniesienia skargi w niniejszej sprawie (12 czerwca 2023 r.) organy administracji podejmowały szereg działań w celu rozstrzygnięcia sprawy, które szczegółowo zostały powyżej opisane. W ocenie Sądu, wszystkie te działania podjęte zostały bez nieuzasadnionej zwłoki, natomiast z uwagi na zawiłość sprawy oraz wymóg zagwarantowania stronom postępowania rzeczywistej możliwości przedstawienia stanowiska co do meritum rozstrzygnięcia, nie można zakwestionować – przez pryzmat sprawności postępowania i bezczynności organu – związku pomiędzy podejmowanymi przez organ działaniami a upływem okresu 16 miesięcy od zwrotu akt organowi przez WSA w celu załatwienia sprawy. Ocena ta uwzględnia - oczywisty co do zasady - niewątpliwie bardzo aktywny udział strony skarżącej na każdym etapie postępowania, w tym odnoszenie się na piśmie do większości czynności organu, co nie tylko wymagało zajęcia stanowiska przez organ, lecz niewątpliwie wydłużyło czas całego postępowania. Podnieść należy także, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga wniesiona została po wydaniu przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji ostatecznej z 16 maja 2023 r., co wymaga odniesienia się do zagadnienia dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi wobec treści uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19). W uchwale tej NSA uznał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. WSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w tej uchwale i stwierdza, że jakkolwiek w sprawie organ wydał decyzję ostateczną, jednakże wobec zawartego w niej rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. oraz dalszego prowadzenia postępowania w celu merytorycznego załatwienia sprawy, nie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., lecz konieczne było jej oddalenie, jako niezasadnej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.