II SAB/Wr 12/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2021 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w przedmiocie podjęcia działań dotyczących bezprawnego użytkowania pawilonu małej gastronomii I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargą z [...] II 2021 r. B. B. (dalej jako "skarżący") zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") w J. bezczynność w sprawie bezprawnego użytkowania pawilonu małej gastronomii przy ul. [...] w S. W skardze podniesiono, że skarżący kilkakrotnie zgłaszał do PINB fakt bezprawnego użytkowania opisanego obiektu, mimo stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na jego użytkowanie. Stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie budynku oznacza zaś utratę uprawnienia do użytkowania obiektu. Pomimo to, PINB nie podjął działań w celu wyegzekwowania zakazu użytkowania uznając stanowisko skarżącego za niezasadne. Skarżący podkreślił także, że nie ma podstaw do wykluczenia istnienia po jego stronie interesu prawnego w sprawie, gdyż w sytuacji wykonania budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę nie znajduje zastosowania zasada podmiotowego ograniczenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W konsekwencji wniesiono o zobowiązanie PINB do załatwienia sprawy w sposób zgodny z przepisami. W odpowiedzi na skargę PINB stwierdził, że jest ona nieuzasadniona. PINB opisał przy tym przeprowadzone w sprawie czynności i wyjaśnił, że brak jest podstaw do zakazania użytkowania przedmiotowego obiektu. Na podstawie nadesłanych akt administracyjnych Sąd ustalił następujące okoliczności: Decyzją z [...] VIII 2020 r. (nr [...]) PINB stwierdził wygaśnięcie decyzji Burmistrza S. z [...] X 1995 r. (znak [...]) udzielającej inwestorom M. i B. O. pozwolenia na użytkowanie pawilonu małej gastronomii przy ul. [...] w S. W związku z wyżej opisaną decyzją zostało wszczęte przez PINB postepowanie naprawcze w ramach którego wydano decyzję z [...] VIII 2020 r. (nr [...]) nakładająca na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego istotne odstępstwa od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego. Pismem z [...] IX 2020 r. skarżący poinformował PINB o dalszym użytkowaniu przez inwestorów pawilonu, pomimo utraty prawa do jego użytkowania domagając się przeprowadzenia kontroli i nałożenia kary za jego użytkowanie bez pozwolenia. Pismem z [...] IX 2020 r. PINB poinformował skarżącego, że nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie pawilonu. Pismami z dnia [...] i [...] X 2020 r. skarżący ponownie poinformował PINB o użytkowaniu pawilonu, a nadto pismem z [...] X 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB). Pismem z [...] X 2020 r. PINB wyjaśnił skarżącemu, że żądanie wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną jest nieskuteczne, zaś w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zakazania użytkowania pawilonu. Z kolei DWINB, działając na podstawie art. 238 kpa, pismem z dnia [...] XI 2020 r. zawiadomił skarżącego o sposobie załatwienia skargi wyjaśniając, że jest ona niezasadna, gdyż inwestorzy przystąpili do użytkowania pawilonu legalnie (tj. na podstawie udzielonego im pozwolenia na użytkowanie), zaś późniejsze stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie nie ma znaczenia dla możliwości kontynuowania użytkowania. Pismem z [...] XI 2020 r. skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność PINB, jednak skarga ta z przyczyn formalnych została odrzucona postanowieniem z 8 II 2021 r. (sygn. akt II SAB/Wr 59/20). Pismem z [...] XII 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie przez PINB sprawy bezprawnego użytkowania pawilonu. Pismem z dnia [...] II 2021 r. DWINB poinformował skarżącego o podtrzymaniu swojego stanowiska powołując się na art. 239 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze z.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Jak bezsprzecznie wynika z akt administracyjnych, organ nie rozpatrzył wniosku skarżącego w terminie ustawowym, ani też w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 kpa. Analiza treści żądań składanych przez skarżącego do PINB wskazuje, że ich istotą było wydanie przez PINB rozstrzygnięcia indywidualnego w przedmiocie bezprawnego – zdaniem skarżącego – użytkowania pawilonu, w tym wymierzenia inwestorom stosownej kary. Tego rodzaju sankcja orzekana jest w formie postanowienia na podstawie art. 59i ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333). Należy podkreślić, że w myśl art. 233 kpa, skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Przy stosowaniu art. 233 kpa nie można jednak pomijać treści regulacji z art. 61a § 1 kpa, według którego jeśli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uwzględniając powyższe Sąd podkreśla, że każdy ma prawo do procesu, w tym procesu administracyjnego. Jeśli więc osoba posiadająca zdolność prawną żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, to rozpatrzenie tego żądania nastąpić powinno w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego. Rozpatrzenie takiego żądania zasadniczo następuje w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 kpa). W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (np. brak interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak podstawy materialnoprawnej) organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a kpa), zaś postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć (art. 105 § 1 kpa). Tylko takie postępowanie umożliwi wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Takiej możliwości nie daje zaś przesyłanie wnioskodawcy nieformalnych pism, nawet jeśli wyjaśniają one stanowisko organu w sprawie. W okolicznościach sprawy jakkolwiek PINB kierował do skarżącego pisma wyjaśniające, że nie jest on stroną w sprawie, jak i wskazujące, że nie ma podstaw prawnych do zakazania użytkowania pawilonu, to jednak na żadnym etapie nie zostało wydane adekwatne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w oparciu o wyżej wymienione przepisy kpa. Nie sposób w takich uwarunkowaniach uznać, że żądanie skarżącego zostało rozpatrzone. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał PINB do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowe stanowisko PINB wyrażone w piśmie z dnia [...] X 2020 r. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność, jakiej dopuścił się PINB nie polegała bowiem na pozostawieniu wniosków skarżącego bez jakiejkolwiek reakcji. Skarżący otrzymał stanowisko organu (pismo z [...] X 2020 r.), jakkolwiek wyrażone w niewłaściwym trybie. Bezczynność stanowiła tu raczej konsekwencję błędnej oceny charakteru prawnego tych wniosków, a w rezultacie nieprawidłowego zastosowania trybu skargowego z działu VIII kpa, zamiast postępowania w sprawie indywidualnej. Taki stan rzeczy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.