II SAB/Wa 866/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 101/20 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 101/20; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.

S. W. w piśmie z 21 marca 2017 r. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, dalej "ustawa emerytalna" (Dz. U. z 2020 r. poz. 723). Po rozpoznaniu wniosku S. W., Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) odmówił wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej, na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 101/20, uwzględnił skargę S. W. i uchylił powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu wyroku, formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd podał m. in., że organ powinien dokonać oceny służby skarżącego pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, mając na uwadze krótkotrwałość służby przed 12 września 1989 r. oraz jej charakter, a także okoliczności podnoszone przez S. W. we wniosku o wydanie decyzji. Odpis wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 1 marca 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 14 stycznia 2021 r. (a wiec jeszcze przed otrzymaniem odpisu wyżej opisanego wyroku oraz akt sprawy), zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych S. W. Instytut Pamięci Narodowej przekazał organowi kopie akt osobowych skarżącego (na płycie CD) w dniu 4 lutego 2021 r. (data wpływu do organu). S. W. w pismach z 19 maja, 22 czerwca i następnie 16 września 2021 r. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenia, w których domagał się wydania decyzji w jego sprawie. Organ nie udzielił odpowiedzi skarżącemu na żadne z jego pism. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych S. W. w dniu 23 listopada 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku z 21 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 101/20, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej. S. W. wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi opisał przebieg postępowania, podał że organ nie poinformował go o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki w jej załatwieniu, nie udzielił odpowiedzi na żadne z pism. S. W. dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 76/18 zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia jego wniosku z [...] marca 2017 r. w wyznaczonym terminie oraz stwierdził, że organ dopuścił się rażącej przewlekłości w tej sprawie oraz że "pierwsza" decyzja w jego sprawie (uchylona przez Sąd) została wydana po 2 latach i 6 miesiącach. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, kolejne jedenaście miesięcy oczekiwania na "nową decyzję" nie jest zrozumiałe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z 17 grudnia 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę, wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł m. in., że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast" oraz że organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Minister podał, że mając na uwadze, że sprawa skarżącego wymaga "wszechstronnego i wnikliwego" zbadania oraz że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (ok. 4900) wymagających załatwienia, zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. Przy piśmie z 23 marca 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przesłał do Sądu decyzję z [...] marca 2020 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga S. W. jest uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągi miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Według art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Innymi słowy, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wydanie decyzji przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed dniem orzekania (tak jak w rozpatrywanej sprawie), nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania sądowego, a Sąd zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz.329), uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Należy dodać, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jak już powiedziano, z ustaleń poczynionych przez Sąd na podstawie akt niniejszej sprawy, a także sprawy II SA/Wa 101/20 wynika, że akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem z 21 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 101/20, zostały zwrócone Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 1 marca 2021 r. (data wpływu akt do organu). Zatem stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. organ powinien załatwić sprawę w ciągu dwóch miesięcy, ewentualnie w wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. "dodatkowym" terminie. Tymczasem organ administracji po otrzymaniu z Instytutu Pamięci Narodowej kopii akt osobowych S. W. (w dniu 4 lutego 2021 r.), do dnia wydania decyzji (w dniu [...] marca 2022 r.) nie podjął żadnych czynności w sprawie. Przez ponad rok nie tylko nie załatwił sprawy S. W., ale także nie wyznaczył terminu jej załatwienia, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Nie uczynił tego mimo trzech pism strony, w których domagała się ona wydania decyzji i "dopytywała się" o przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy. Wielomiesięcznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia trwający w kraju stan epidemii wywołany wirusem COVID-19 (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z 9 listopada 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 614/21, LEX nr 3264435). To zaś prowadzi do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w niniejszym postępowaniu miała charakter rażący. W ocenie Sądu ponowna analiza sprawy (po wyroku uchylającym wcześniejszą decyzję organu), w granicach wyznaczonych prawomocnym orzeczeniem sądowym, trwa zbyt długo, przez co doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Takiej zwłoki i opieszałego działania organu w załatwieniu sprawy nie usprawiedliwiają braki kadrowe oraz duży wpływ spraw, wymagających załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 466/19 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ nie wydając decyzji w sprawie nie informuje strony o przyczynach braku rozstrzygnięcia i nie informuje o przewidywanym, nowym terminie wydania decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rażąco naruszył art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. Wobec wydania przez organ decyzji w dniu [...] marca 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał podstaw do zobowiązania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Sąd nie znalazł podstaw do ukarania organu administracji grzywną, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd miał na uwadze, że po pierwsze, grzywna ma charakter przede wszystkim prewencyjny, ma mobilizować organ do zakończenia postępowania administracyjnego, a po drugie - bezczynność organu w załatwieniu sprawy, nawet w stopniu rażącym, sama w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do jego ukarania grzywną. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art.120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania, ponieważ na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit d ustawy procesowej skarżący nie miał obowiązku ich uiszczania w rozpatrywanej sprawie.