II SAB/Wa 828/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania punktu [...] wniosku z dnia [...] maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego do rozpatrzenia punktu [...] wniosku J. C. z dnia [...] maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz J. C. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca, zwana dalej "Wnioskodawcą", zarzuciła Prezesowi Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sformułowanego w pkt 4 pisma z [...] maja 2025 r. W skardze zarzucono organowi naruszenie: - art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji" - przez niewydanie decyzji administracyjnej w zakresie odmowy, - art. 61 § 1 K.p.a. - przez nierozstrzygnięcie sprawy w formie wymaganej prawem, - art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) - przez pozbawienie Wnioskodawcy prawa do odwołania od decyzji. Wniesiono o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej - w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej pytania (pkt 4 wniosku) w terminie 14 dni, - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: - Wnioskodawca wystąpił o udostępnienie informacji publicznej obejmującej m.in. pytanie: czy [...], zwany dalej "Bankiem" zgłosił organowi lokalizację funkcji inspektora ochrony danych (DRO), infrastruktury informatycznej lub zespołów wsparcia działających na terytorium Polski, - w odpowiedzi z [...] sierpnia 2025 r., organ wskazał, że pytanie dotyczy działalności prywatnego podmiotu; w ocenie organu nie dotyczy ono informacji publicznej; organ nie wydał jednak w tym zakresie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o informacji; ograniczył się do pisemnej kwalifikacji prawnej żądania, - działanie to stanowi przejaw bezczynności, gdyż organ - odmawiając udostępnienia informacji - był zobowiązany wydać decyzję administracyjną, - informacje o lokalizacji funkcji inspektora ochrony danych, infrastruktury IT oraz zespołów wsparcia banku stanowią - w zakresie, w jakim znajdują się w posiadaniu organu - element nadzoru nad rynkiem finansowym i bezpieczeństwem przetwarzania danych klientów banków; Prezes Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, jako organ władzy publicznej, wykonuje w tym zakresie zadania określone przepisach o nadzorze nad rynkiem finansowym wobec ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (obecnie opubl. w Dz.U. z 2026 r. poz. 38 ze zm.), - informacja w danym zakresie - nawet jeśli dotyczy podmiotu prywatnego - ma charakter publicznej; odnosi się bowiem do wykonywania zadań publicznych - w sferze nadzoru nad instytucją kredytową, - odmowa udostępnienia informacji publicznej - niezależnie, czy wynika z uznania, że dana informacja nie mieści się w definicji z art. 1 ust. 1 ustawy o informacji, czy z powołania się na przesłanki z art. 5 ust. 1 i 2 danego aktu - musi przybrać formę decyzji administracyjnej (wedle art. 16 ust. 1 ustawy); jej nie wydanie stanowi o naruszeniu prawa i bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - pismem, nadanym [...] maja 2025 r. (doręczonym organowi [...] maja 2025 r.), Wnioskodawca wystąpił o udostępnienie informacji publicznych, dotyczących działalności operacyjnej i nadzorowanej Banku oraz jego oddziału w Polsce m.in. w zakresie: "czy [...] zgłosił KNF lokalizację funkcji inspektora ochrony danych (DPO), infrastruktury informatycznej, jednostek compliance lub zespołów wsparcia działających na terytorium Polski?" (pytanie nr 4), - pismem z [...] czerwca 2025 r. organ poinformował Wnioskodawcę, że żądane informacje wymagają poczynienia dodatkowych ustaleń; z tego względu nie będzie możliwe rozpatrzenie wniosku w terminie 14 dni od jego złożenia; poinformowano jednoczenie, że rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji nastąpi niezwłocznie - nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia jego złożenia, - organ do pytania nr 4 odniósł się pismem z [...] sierpnia 2025 r.; poinformowano, że dotyczy ono działalności podmiotu prywatnego, jakim jest Bank; celem ustawy o informacji nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb - w postaci pozyskiwania informacji, które znalazły się w domenie publicznej, gdy dotyczą spraw prywatnych; informacje, których oczekuje Wnioskodawca, nie są związane o działalności Komisji Nadzoru Finansowego, lecz wiążą się ściśle z prywatną aktywnością podmiotu niepublicznego; nie zmienia tej kwalifikacji okoliczność, że objęte wnioskiem informacje mogły być kierowane do organu nadzoru nad rynkiem finansowym; poinformowano też Wnioskodawcę, że - w odniesieniu do żądania w zakresie, w jakim dotyczy ono przekazania informacji: czy Bank zgłosił do organu lokalizację jednostek [...] – informacja, dotycząca systemu kontroli wewnętrznej (o której mowa w art. 9c ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo bankowe), stanowi tajemnicę zawodową, o której mowa w art. 10a ust. 2 danego aktu; spełnione są zatem przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o informacji; w związku z tym, dalsze postępowanie w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej – w zakresie pytania czy Bank zgłosił organowi lokalizację jednostek compliance - będzie zmierzać do wydania decyzji administracyjnej - w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, - pismem z [...] sierpnia 2025 r. Wnioskodawca wezwał organ do wydania formalnej decyzji administracyjnej - w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanego powyżej pytania - zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o informacji - w terminie 14 dni od doręczenia wezwania - oraz do pouczenia jej o prawie i trybie wniesienia środka zaskarżenia od decyzji, - żądane przez Wnioskodawcę informacje - objęte częścią pytania nr 4 – czy Bank zgłosił organowi lokalizację funkcji inspektora ochrony danych (DPO), infrastruktury informatycznej lub zespołów wsparcia działających na terytorium Polski - nie mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej; stanowią bowiem dane, dotyczące działalności podmiotu prywatnego; nie obrazują one wiedzy o działalności organów administracji publicznej ani sposobie ich funkcjonowania; informacje o sposobie prowadzenia działalności przez podmiot prywatny pozostają poza sferą, wyznaczoną przepisami o dostępie do informacji publicznej; dotyczą bowiem sfery działalności podmiotu prywatnego; jako takie nie są zatem informacjami, mogącymi podlegać udostępnieniu - w oparciu o zasady określone przepisami ustawy o informacji; okoliczność, że informacja o sposobie działalności podmiotu prywatnego trafia do organu i służy realizacji powierzonych mu prawem zadań, nie oznacza też, że nabiera przez to cech informacji publicznej - w rozumieniu ustawy o informacji; ponieważ żądane pytaniem informacje – w zakresie czy Bank zgłosił lokalizację funkcji inspektora ochrony danych (DPO), infrastruktury informatycznej lub zespołów wsparcia, działających na terytorium Polski - nie stanowią informacji publicznej, organ był zobligowany pisemnie poinformować Wnioskodawcę, że żądane informacje nie mają charakteru publicznego; uczynił to pismem z [...] sierpnia 2025 r.; skargę wniesiono [...] sierpnia 2025 r. - zatem po pisemnym udzieleniu informacji w zakresie wskazanego pytania; z faktu pisemnego poinformowania Wnioskodawcy w dniu [...] sierpnia 2025 r., że żądane pytaniem informacje nie ma charakteru publicznego, wynika. iż skargę z [...] sierpnia 2025 r. wniesiono po załatwieniu sprawy przez organ - w zakresie wskazanego we wniosku pytania, - zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uchwałach w składzie siedmiu sędziów z: - 22 czerwca 2020 r. (o sygn. akt II OPS 5/19, dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), dotyczącej bezczynności oraz 7 marca 2022 r. (o sygn. akt II OPS 1/21 – dostępna w CBOSA), dotyczącej przewlekłości postępowań, wydanie aktu, czy też - jak w przypadku wniosków o udostępnienie informacji publicznej załatwienie sprawy w zakresie złożonego żądania - sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się historycznym; oznacza to, że skarga - wniesiona w czasie, w którym bezczynność (przewlekłość) jest już takim właśnie stanem historycznym - podlega odrzuceniu, - w realiach niniejszej sprawy nie istniał od [...] sierpnia 2025 r. podlegający badaniu stan bezczynności, którego dotyczy skarga; tym samym nie istnieje również jej przedmiot; w tej sytuacji odpowiedzi na wniosek w zakresie pytania - czy Bank zgłosił organowi lokalizację funkcji inspektora ochrony danych (DPO), infrastruktury informatycznej lub zespołów wsparcia działających na terytorium Polski - udzielono Wnioskodawcy przed dniem wniesienia skargi na bezczynność; z tego względu zasadne jest odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), - Wnioskodawca uparuje bezczynności organu w braku wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym częścią pytania 4 wniosku - czy Bank zgłosił organowi lokalizację funkcji inspektora ochrony danych (DPO), infrastruktury informatycznej lub zespołów wsparcia działających na terytorium Polski; pomija przy tym, że organ udzielił mu odpowiedzi - zgodnej z obowiązującymi przepisami i w zakreślonym ustawowo terminie, - ponieważ żądana informacja, w zakresie objętym częścią pytania nr 4 – czy Bank zgłosił organowi lokalizację funkcji inspektora ochrony danych (DPO), infrastruktury informatycznej lub zespołów wsparcia działających na terytorium Polski - nie stanowią informacji publicznej, organ - zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o informacji - zrealizował [...] sierpnia 2025 r. czynność, polegającą na pisemnym udzieleniu informacji, że żądane informacje nie mają charakteru publicznego; pojęcie "informacji publicznej" określono w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o informacji; wskazano, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o informacji; sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów, wskazanych w Konstytucji RP - w jej rozumieniu wynikającym z unormowań konstytucyjnych - aktywności ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie interesów i celów publicznych; nie to jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów; informacją o sprawie publicznej jest więc również dotycząca podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o informacji, oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1953/15 - dostępny w CBOSA); koresponduje z tą wykładnią art. 4 ust. 1, gdzie wyeksponowano element "wykonywania zadań publicznych" - przez podmioty, będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej; chodzi więc o zadania, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów - określonych w Konstytucji RP lub ustawie (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 851/10 – dostępny w CBOSA); przedmiotem informacji publicznej w przypadku organów władzy publicznej i pełniących funkcje publiczne osób jest bowiem ich działalność; prawo uzyskiwania informacji, co do innych wymienionych w tym przepisie podmiotów dotyczy natomiast tylko ich działalności w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa; w rezultacie, jeżeli żądania informacja dotyczy sfery prywatnej - niezwiązanej z działalnością Państwa - nie podlega wówczas udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach, prowadzonej przez organ sprawy (tak: wyroki NSA o sygn. akt III OSK 1401/24 oraz 1624/24 – dostępne w CBOSA); w zakresie pojęcia informacji publicznej nie mieszą się zatem dane, dotyczące działalności podmiotu prywatnego; nie obrazują bowiem w jakikolwiek sposób wiedzy o działalności organów administracji publicznej, ani o sposobie ich funkcjonowania; informacje o sposobie prowadzenia działalności przez podmiot prywatny pozostają poza sferą, wyznaczoną przepisami o dostępie do informacji publicznej; dotyczą ściśle sfery działalności podmiotu prywatnego; nie są zatem informacjami, mogącymi podlegać udostępnieniu w oparciu o zasady określone przepisami ustawy o informacji; okoliczność, że informacja o sposobie działalności podmiotu prywatnego trafia do organu i służy realizacji powierzonych mu prawem zadań nie oznacza, że nabiera ona przez to cech informacji publicznej w rozumieniu ustawy o informacji, - subiektywne przekonanie Wnioskodawcy, że żądane przezeń dane, stanowią informację publiczną - w rozumieniu ustawy o informacji - nie stanowi wystarczającego argumentu do takiego ich zakwalifikowania i wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, W dodatkowym piśmie (k. 35) Wnioskodawca podtrzymał skargę, zamieszczając szereg - pozyskanych przez siebie - informacji, dotyczących działań Banku i wywodząc, że uzyskanie żądanych od organu danych może mieć istotne znaczenie - z perspektywy ujawnienia pewnych nieprawidłowości. Sąd: - nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi; w sprawach o bezczynność przy udostępnienie informacji publicznej, samo skierowanie do strony skarżącej - przed dniem wniesienia skargi - określonych wyjaśnień nie może stanowić przesłanki jej odrzucenia; wobec stanowiska strony, powinnością Sądu jest bowiem rozważenie, co do meritum, czy w istocie prawidłowo zrealizowano wniosek (np. wobec wyjaśnienia, że informacja nie stanowi publicznej) - organ nie pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi; Sąd w tym składzie podziela stanowisko, że powołane przez organ uchwały nie mają zastosowania do spraw bezczynności w kontekście dostępu do informacji publicznej (tak samo postanowienie NSA o sygn. akt III OSK 10/26 - dostępne w CBOS), - rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej (odpowiednio: innego, obowiązanego podmiotu) – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności - w szczególności, czy jest to następstwem zawinionej lub nie - opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W tym terminie obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. Chybiona jest więc argumentacja skargi, gdzie wywodzono, jakoby organ - kwalifikując żądane wiadomości, jako niemające cech informacji publicznej - obowiązany był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (czego nie uczyniono – kierując wyłącznie zwykłe pismo). Sporne pozostaje jednak w sprawie, czy prawidłowa jest wyrażona przez organ w danym zakresie ocena. Należy on bowiem do obowiązanych udostępniać informacje – jeżeli stanowi ona publiczną (tak art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji). Jeżeli natomiast żądana informacja w istocie nie stanowiła publicznej, organy nie był bezczynny na dzień wniesienia skargi - wobec udzielenia odpowiedzi pismem, w terminie zakreślonym w art. 13 ust. 2 ustawy o informacji. W sprawie różnica stanowisk dotyczy więc tego, czy stanowi publiczną informacja, dotycząca zgłoszenia przez Bank organowi lokalizację funkcji inspektora ochrony danych (DPO), infrastruktury informatycznej lub zespołów wsparcia działających na terytorium Polski. Trafne jest w danym zakresie stanowisko skargi. Organ administracji zasadnie wprawdzie przywołał w odpowiedzi na skargę poglądy judykatury, gdzie podkreślano, że charakter publicznej ma wyłącznie informacja dotycząca funkcjonowania podmiotów, wykonujących władzę bądź inne zadnia publiczne, nie zaś działalności podmiotów prywatnych - tych pozyskanych przez podmioty publiczne. Odnosząc te uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy należy jednak wskazać że zakresem żądania (pytania 4) była jednak informacja o zakresie wiedzy samego organu - wyspecjalizowanego w sprawach nadzoru nad bankami. Mianowicie, czy dysponuje on wiadomościami w zakresie spełnienia wynikającego wprost z ustawy – Prawo bankowe (tak art. 9c ust. 2 pkt 2) wymagania przez wskazany Bank. Wnioskodawca nie żądał więc wprost konkretnej informacji, dotyczącej określonego podmiotu spoza struktury administracji, lecz wiadomości o formach i zakresie wykonywania przez wyspecjalizowany podmiot publiczny nadzoru nad danym bankiem - w obszarze realizacji przezeń jego ustawowych obowiązków. Wiadomość taka stanowi informację publiczną - dotyczy zakresu zgromadzonych informacji - w ramach realizacji funkcji, przypisanych organowi administracji z mocy ustawy. Należy ponownie podkreślić, że przedmiotem wniosku nie było żądanie uzyskania szczegółowych, konkretnych danych o działaniu podmiotu prywatnego, lecz jedynie to, czy generalnie je o nim pozyskano. Informacja o zakresie wykonywania nadzoru przez wyspecjalizowany organ – realizujący zadanie na mocy ustawy, wykonując w danym zakresie funkcje Państwa, w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa sektora bankowego - stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o informacji, jak i art. 6 ust. 1 pkt 3 tegoż aktu, gdzie – jedynie przykładowo – wymieniono zakres istotnych informacji o funkcjonowaniu podmiotów publicznych. Trzeba przy tym podkreślić, że sama - eksponowana przez organ - okoliczność, jakoby żądane informacje miały służyć jedynie własnym celom Wnioskodawcy, nie może stanowić samodzielnie przesłanki nieudostępnienia informacji na zasadach ustawy o informacji, jeżeli określona widomość dotyczy obiektywnie danych publicznych. Wyłącznie w szczególnych, kwalifikowanych przypadkach – gdy, poza kwestią potrzeb własnych, występują inne, specyficzne okoliczności (np. nękanie urzędu serią wniosków bądź osób piastujących określone funkcje publiczne) - może to stanowić przesłankę odmowy udostępnienie informacji. Wedle obecnych poglądów judykatury należy to uczynić przez wydanie decyzji administracyjnej (tak: np. wyroki w NSA o sygn. akt III OSK 5517/21 i 1210/23 – dostępne w CBOSA). Ponieważ stosownej informacji nie udostępniono ani nie wydano decyzji o odmowie Sąd zobowiązał organ do realizacji wniosku w jego pkt 4. Należy przy tym odnotować, że - w kontekście pytania sformułowanego w pkt 4 wniosku - przedmiotem żądania była także informacja czy Bank zgłosił organowi lokalizację jednostek compliance, gdzie organ - w odpowiedzi na wniosek - wskazywał na potrzebę rozstrzygnięcia danej kwestii przez ewentualne wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. W takim przypadku, pomimo nie podjęcia danej kwestii expressis verbis w zarzutach skargi, jeśli nie wydano w danym zakresie decyzji, powinnością organu będzie załatwienie wniosku także w danym zakresie. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała natomiast charakteru intencjonalnego. Spowodowało ją błędne przekonanie, że nie jest obowiązany udostępniać żądanej informacji - jako niemającej charakteru publicznej. Poinformowano o tym Wnioskodawcę z zachowaniem terminu, wskazanego w art. 13 ust. 2 ustawy o informacji. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji, w myśl art. 200 ustawy. Koszty stanowił wpis sądowy od skargi.