II SAB/Wa 8/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Filharmonii Narodowej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) stwierdza, że Filharmonia Narodowa w [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku K.R. z dnia [...] listopada 2019 r.; 2) stwierdza, że bezczynność Filharmonii Narodowej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Filharmonii Narodowej w [...] na rzecz K. R. kwotę 597 zł (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

K. R. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Filharmonii Narodowej w [...] w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2019 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. złożonym w formie elektronicznej skarżący w trybie dostępu do informacji publicznej domagał się udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia brutto Dyrektora [...] Filharmonii Narodowej A.B. w miesiącu wrześniu i październiku 2019 r. oraz informacji, co do ilości i kosztów podróży służbowych odbytych przez Dyrektora [...] Filharmonii Narodowej w miesiącu październiku 2019 r. W dniu [...] grudnia 2019 r. również w formie elektronicznej Filharmonia Narodowa odmówiła udzielenia informacji w zakresie wysokości wynagrodzenia brutto Dyrektora [...] Filharmonii Narodowej Pana A.B. w miesiącu wrześniu i październiku 2019 r. powołując się na ochronę jego prywatności oraz udzieliła informacji, co do kosztów podróży służbowych A.B. W dniu [...] grudnia 2019 r. skarżący za pośrednictwem Filharmonii Narodowej złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność, wskazując iż odmowa udzielenia informacji publicznej nie została dokonana w formie przewidzianej przepisami. Filharmonia Narodowa przyjęła, iż istotnie odpowiedź na złożony wniosek nastąpiła w niewłaściwej formie. W związku z powyższym Filharmonia Narodowa decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej. Organ wskazał, iż wniosek rozpatrzył negatywnie z uwagi na ochronę prywatności A.B. -Dyrektora [...] Filharmonii Narodowej. Zgodnie z art. 17ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu, i prowadzeniu działalności kulturalnej Filharmonią Narodową zarządza i reprezentuje ją na zewnątrz Dyrektor. Dyrektor [...] Filharmonii Narodowej nie jest osobą zarządzającą podmiotem publicznym a zatem nie pełni funkcji publicznych. Korzysta zatem w pełni z prawa do ochrony prywatności w zakresie swojego wynagrodzenia. Tajemnica w zakresie warunków zatrudnienia A.B. została również zagwarantowana w zawartej z nim przez Filharmonię Narodową umowie. K.R. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Filharmonii Narodowej w [...] w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2019 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest prawdą, że dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.p.). W tym przypadku, jednak Dyrektor [...] Filharmonii jest organem zarządzającym Filharmonii Narodowej i jednocześnie funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 k.k oraz osobą pełniącą funkcje publiczne. Oznacza to, iż skarżący zwraca się o informacje dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, które podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Filharmonia Narodowa w [...] wnosiła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. Oceniając skargę przez pryzmat powołanych przepisów Sąd doszedł do wniosku, iż skarga jest dopuszczalna. Na wstępie należy zważyć, że skarga w przedmiotowej sprawie dotyczy bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, jej wniesienie nie wymaga zatem wyczerpania trybu przedsądowego. Sąd stwierdził także, że skarga jest zasadna. Wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2019r. został skierowany do Dyrektora Filharmonii Narodowej w [...]. Nie powoduje, to jednak bezskuteczności ww. wniosku. Istotnie stroną przedmiotowego postępowania jest Filharmonia Narodowa [...] a nie Dyrektor Filharmonii Narodowej, co w sprawie jest bezsporne i nie wymaga dłuższej analizy. Natomiast wniosek trafił do właściwej instytucji i zawierał wymogi niezbędne dla jego skuteczności. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa wymogów, co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi więc odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania, co do zasady, nie stosuje się przepisów k.p.a. Takiego wniosku nie trzeba też uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Wniosek skarżącego posiadał minimalne wymogi, tzn. zawierał jasne sformułowanie, z którego wynikało, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie została przy tym jednoznacznie wyrażona. Wniosek został skierowany do właściwego organu. Filharmonia Narodowa w [...] jest państwową instytucją artystyczną działającą w szczególności na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012., poz. 406) oraz Statutu. Zgodnie ze Statutem Filharmonii Narodowej w [...] § 2 ust. 2 "Filharmonia wpisana jest pod numerem [...] do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego zwanego dalej "Ministrem" i posiada osobowość prawną." Nadzór nad Filharmonia sprawuje Minister (§3 Statutu). Na podstawie § 13 ust.1 Statutu: "Źródłami finasowania działalności Filharmonii są dotacje podmiotowe i celowe z budżetu państwa, przychody z prowadzonej działalności statutowej, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego, przychody z najmu i dzierżawy składników majątkowych, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł." Naczelny Sąd Administracyjny uznał w wyroku z 26 sierpnia 2004 r., OSK 416/04 (LEX nr 1089966), że wśród podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Polski Prawodawca chciał zatem, aby uprawnienie do społecznej kontroli funkcjonowania Państwa podążało zawsze tam, gdzie nie tylko podmioty bezwzględnie utożsamiane z Państwem takie jak organy administracji publicznej, wykonują zadania publiczne. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że użyty w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 Konstytucji RP terminu "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ust 1 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 851/10 oraz z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1484/16). Tak więc warunkiem powstania po stronie niepaństwowego podmiotu obowiązku udzielenia informacji jest realizacja na podstawie statutu lub ustawy zadania, o których mówi art. 4 ust 1 u.d.i.p. Przytoczone wyżej przepisy wraz z ich wykładnią jednoznacznie wskazują, iż Filharmonia Narodowa w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Realizuje bowiem zadania publiczne (§ 4 Statutu), jest państwową instytucją artystyczną, nadzór sprawuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (§ 3 Statutu) a źródłami finasowania są m.in. dotacje podmiotowe i celowe z budżetu państwa (§13 ust.1 Statutu). Kolejno, pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być ujmowane szeroko i nie ograniczać się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmować każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2020 r., I OSK 1644/18). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 i 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm., dalej k.k.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Takie stanowisko dominuje też w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. w przypadku kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; (odmiennie jednostkowy wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13), gdyż osoby te pozostają w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją zadań publicznych. Z powyższego wynika, że również orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14; 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., V KK74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem przyjąć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W przedmiotowej sprawie wniosek o udostepnienie informacji publicznej został złożony 27 listopada 2019 roku. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Filharmonia Narodowa w [...] w dniu [...] grudnia 2019r. wystosowała odpowiedź negatywna na wniosek. Następnie w dniu [...] grudnia 2019r. wydała decyzję negatywną wskazując, iż dane w zakresie wynagrodzenia Dyrektora [...] Filharmonii Narodowej nie mogą zostać udostępnione z uwagi na potrzebę ochrony prywatności, gdyż Dyrektor [...] nie jest osobą zarządzająca podmiotem publicznym, a zatem nie pełni funkcji publicznej. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, iż Filharmonia Narodowa w [...] jako podmiot zobowiązany do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni pozostawała w zwłoce. Decyzja w przedmiocie wniosku została wydana w dniu [...] grudnia 2019r. więc po ustawowym terminie a organ pozostawał w bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W przedmiotowej sprawie Filharmonia Narodowa w [...] wydała w dniu [...] grudnia 2019r. decyzję, co nie stanowi jednak o bezzasadności skargi. Skarga została złożona w dniu 18 grudnia 2019r. (data wpływu). Sąd zobligowany był zatem do ustalenia czy organ pozostawał w bezczynności, co też uczynił stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdził, iż bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Należy zważyć, że już w dniu [...] grudnia 2019r. organ wystosował pismo do wnioskodawcy a decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 2019r. Nie występuje więc po stronie organu zawiniona opieszałość czy też rażące przeciąganie w czasie rozpoznania wniosku. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być zatem interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej odpowiadające stawce minimalnej (480 zł), oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd postanowił w pkt 3 sentencji wyroku.