II SAB/Wa 178/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Szefa Kancelarii Sejmu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Kancelarii Sejmu na rzecz skarżącego K. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z [...] listopada 2019 r., przekazanym drogą elektroniczną na adres mailowy Biura Komunikacji Społecznej Kancelarii Sejmu, K. P. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") wystąpił o udostępnienie wyników pierwszego głosowania nad wyborem przedstawicieli Sejmu do Krajowej Rady Sądownictwa (druk nr 22). Jako podstawę wniosku wskazał art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wniósł o przesłanie ww. informacji na wskazany przez niego adres mailowy. Pismem z [...] grudnia 2019 r. Biuro Komunikacji Społecznej Kancelarii Sejmu poinformowało wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na konieczność przeprowadzenia konsultacji z innymi komórkami organizacyjnymi Kancelarii Sejmu. Nadto wskazano, że przedmiotowy wniosek zostanie rozpatrzony do [...] stycznia 2020 r. Pismem z [...] stycznia 2020 r. Biuro Komunikacji Społecznej Kancelarii Sejmu poinformowało wnioskodawcę, że wyniki głosowania nr 53 na pierwszym posiedzeniu Sejmu IX kadencji, dotyczącego wyboru posłów - członków Krajowej Rady Sądownictwa (druk nr [...]) są dostępne w Systemie Informacyjnym Sejmu, na stronie www.sejm.gov.pl w zakładce Prace Sejmu/Posiedzenia Sejmu/Głosowania na posiedzeniach Sejmu. Ponadto wskazało, że w trakcie odbywających się w dniach [...] i [...] listopada 2019 r. głosowań Marszałek Sejmu E. W. podjęła decyzję o anulowaniu głosowań nr 49 i 52 ze względu na problemy techniczne, na podstawie sygnałów zgłaszanych przez posłów z różnych klubów, co miało odzwierciedlenie w art. 10 ust. 1 pkt 4 i 5 Regulaminu Sejmu. Zgodnie z tymi przepisami Marszałek Sejmu przewodniczy obradom Sejmu oraz czuwa nad tokiem i terminowością prac Sejmu. Biuro Komunikacji Społecznej Kancelarii Sejmu podkreśliło także, że decyzja Marszałek Sejmu o anulowaniu głosowań nr [...] i [...] podjęta została w oparciu o wielokadencyjną praktykę w zakresie głosowań, w przypadku zgłaszania przez posłów sygnałów o problemach związanych z prawidłowym podejmowaniem przez nich decyzji. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Marszałka Sejmu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek, poprzez nieudostępnienie tejże informacji, art. 13 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 10 ust. 2 ww. ustawy w zakresie, w jakim przepisy te ustanawiają zasadę szybkości postępowania w sprawach o informację publiczną, poprzez bezzasadne przedłużenie terminu rozpatrywania sprawy, art. 13 ust. 2 ww. ustawy w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że przedłużenie terminu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną jest dopuszczalny wtedy, gdy organ planuje udostępnić przedmiotową informację, a także w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek uzasadnienia niemożności udostępnienia informacji w terminie, którego to obowiązku organ nie dopełnił. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pozbawione podstawy w przepisach prawa jest działanie organu, które po wydłużeniu terminu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną nie prowadzi bezpośrednio do realizacji wniosku. Skarżący podkreślił, że organ nie wskazując żadnych konkretnych przyczyn niemożności realizacji wniosku – w istocie przedłużył termin udostępnienia informacji bez wskazania żadnego uzasadnienia, a w rezultacie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zrealizował. Organ ograniczył się bowiem wyłącznie do poinformowania, że pierwsze głosowanie nad wyborem przedstawicieli Sejmu do Krajowej Rady Sądownictwa zostało anulowane, nie realizując w żaden sposób wniosku o informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano, że w świetle przepisów Regulaminu Sejmu, który zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP określa tryb udostępniania informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu, Kancelaria Sejmu – nie zaś Marszałek Sejmu, którego skarżący oznaczył w skardze jako podmiot zobowiązany/organ – udostępnia informację publiczną poprzez ogłaszanie dokumentów i innych informacji w Systemie informacyjnym Sejmu (art. 202a ust. 1 Regulaminu Sejmu). Pełnomocnik organu wyjaśnił nadto, że udzielono skarżącemu informacji, o których udostępnienie wystąpił, wysyłając na jego adres pismo z [...] stycznia 2020 r. Obowiązek ogłoszenia wyników głosowania nie dotyczy jednak głosowania, które zostało przez Marszałka Sejmu przerwane w przypadku wystąpienia przyczyn uzasadniających przerwanie głosowania, bowiem nie można takiemu głosowaniu przypisać walorów skutecznego prawnie głosowania. Głosowanie nr [...] nad wyborem posłów – członków Krajowej Rady Sądownictwa (pkt [...] porządku dziennego pierwszego posiedzenia Sejmu RP IX kadencji) zostało przez Marszałka Sejmu anulowane z uwagi na sygnalizowane przez posłów problemy techniczne z oddaniem głosu (niedziałającymi kartami do głosowania), co zostało stwierdzone w sprawozdaniu stenograficznym z pierwszego posiedzenia Sejmu RP w dniu [...] listopada 2019 r. (czwarty dzień obrad). Głosowanie zostało anulowane i jako takiemu nie można przypisać mu walorów skutecznego prawnie głosowania. Skoro zatem nie można przypisać mu walorów skutecznego prawnie głosowania, organ nie może dysponować jego wynikami, bowiem obowiązek ogłoszenia przez Marszałka Sejmu wyników głosowania, o którym mowa w art. 188 ust. 5 zd. 1 Regulaminu Sejmu dotyczy jedynie prawnie skutecznego głosowania. Zatem udostępnione przez organ w Systemie Informacyjnym Sejmu wyniki głosowania nr [...] nad wyborem posłów – członków Krajowej Rady Sądownictwa są jedynymi wynikami przeprowadzonego skutecznie głosowania w tej sprawie. Nie można więc mówić o takim działaniu organu, które nakierowane byłoby na celowe pozbawienie wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej. W konkluzji odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazał, że żądane przez skarżącego informacje w zakresie prawnie skutecznego głosowania nr [...] nad wyborem posłów – członków Krajowej Rady Sądownictwa stanowią informację publiczną. Podniósł, że bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego została usunięta przez sam organ, przy czym bezczynność ta ustała w dniu [...] stycznia 2020 r., czyli w dniu sporządzenia i przesłania wnioskodawcy pisma z ww. dnia. Udzielenie wnioskodawcy informacji zawartej w piśmie z [...] stycznia 2020 r. uczyniło rozpoznanie niniejszej sprawy bezprzedmiotowym, albowiem przedmiot postępowania sądowego – jakim była bezczynność strony przeciwnej w tym zakresie – przestał w dacie orzekania istnieć. Zaniechanie terminowej realizacji wniosku nie było zaś skutkiem celowego działania czy lekceważenia podmiotu wnioskującego, ale wynikało z przyczyn organizacyjnych związanych z działaniem organu. W związku z czym nie można uznać za zasadny wniosek skarżącego o orzeczenie, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej zwana jako "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej w załatwianiu jego wniosku z [...] listopada 2019 r. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępniane. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W ocenie Sądu, wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. to Szef Kancelarii Sejmu w niniejszej sprawie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W ocenie Sądu informacja objęta wnioskiem skarżącego dotycząca udostępnienia wyników pierwszego głosowania nad przedstawicielami Sejmu do Krajowej Rady Sądownictwa niewątpliwie posiada walor informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 188 ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. M.P. z 2012 r., poz. 32) wszystkie głosowania w Sejmie są jawne. Stosownie zaś do treści art. 188 ust. 5 ww. Regulaminu, wyniki głosowania ogłasza Marszałek Sejmu. Wyniki głosowania są ostateczne i nie mogą być przedmiotem dyskusji z zastrzeżeniem art. 189, zgodnie z którym gdy budzą one uzasadnione wątpliwości, Sejm może dokonać reasumpcji głosowania na wniosek 30 posłów. Co również istotne, Regulamin Sejmu nie przewiduje "anulowania głosowania", a głosowania poszczególnych posłów są rejestrowane. Skoro więc – co jest okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie, odbyło się głosowanie o którym mowa we wniosku skarżącego, to nawet gdy nie wywarło ono żadnych skutków prawnych, wyniki tego głosowania winny być również zarejestrowane. Tymczasem w niniejszej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek z [...] listopada 2019 r. ograniczył się jedynie do poinformowania skarżącego, że pierwsze głosowanie nad wyborem przedstawicieli Sejmu do Krajowej Rady Sądownictwa zostało anulowane ze względu na problemy techniczne, a wyniki kolejnego głosowania w tej sprawie są dostępne w Systemie Informacyjnym Sejmu. Nie wyjaśnił nawet skarżącemu, że udostępnione w tym systemie informacyjnym wyniki głosowania nr [...] nad wyborem posłów – członków Krajowej Rady Sądownictwa są jedynymi posiadanymi przez organ wynikami przeprowadzonego głosowania w przedmiotowej sprawie. Za nieprzekonywujące a co najmniej za spóźnione należy zaś uznać wyjaśnienie zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę, że organ nie dysponuje wynikami pierwszego głosowania. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia, gdy podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku, wbrew temu co podnosi skarżący, nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: jw.). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Brak było zatem podstaw, by zwłoce podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – jak w punkcie 3 sentencji. Na koszty sądowe składa się kwota 100 zł uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu sądowego.