II SAB/Wa 793/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2020 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje M. M. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 (słownie: tysiąc) złotych.

Skarżący M. M. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Skarżący domagał się: 1. zobowiązania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jego wniosek w terminie 14 dni, 2. przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3. zasądzenia kosztów postępowania od organu na jego rzecz według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił między innymi, że: Pan M. M. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, 22a i 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) dalej ustawa zaopatrzeniowa. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W wyniku skargi wniesionej przez Pana M. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1720/19, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy do organu wpłynął w dniu [...] lutego 2020 r. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] czerwca 2020 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą wyłączenia stosowania wobec Pana M. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy. W dniu [...] lipca 2020 r. do organu wpłynął wniosek Pana M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Wniosek został sporządzony w dniu [...] lipca 2020 r. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Pan M. M. został poinformowany, że rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić do dnia [...] listopada 2020 r. W dniu [...] września 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r., a następnie w dniu [...] listopada 2020 r. wpłynęło kolejne ponaglenie. W dniu [...] grudnia 2020 r. do organu wpłynęła Informacja z akt IPN dotycząca skarżącego. Jak wynika z notatki służbowej zawartej w aktach sądowych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] marca 2021 r. decyzję nr [...], którą to decyzją organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 p.p.s.a. Oceniając skargę przez pryzmat powołanych przepisów tut. Sąd doszedł do konkluzji, iż skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżący wystąpił bowiem do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa.). Sąd stwierdził także, że skarga jest zasadna. Analizując rozpoznawaną sprawę, Sąd uznał, że do dnia wydania decyzji odmownej, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. do dnia [...] marca 2021 r., organ pozostawał w bezczynności i prowadził postępowania w sposób przewlekły. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje bowiem takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił do organu wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy. Przepis ten wszedł w życie w dniu [...] stycznia 2017 r. Wniosek ten został doręczony organowi w dniu [...] lipca 2020 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na podstawie tego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania i wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (z taka sprawą mamy do czynienia) (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy również, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Analiza akt sprawy wskazuje, iż chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, w tym przypadku w terminie miesiąca 35 § 3 k.p.a. to przedmiotowa sprawa została rozpatrzona poprzez wydanie decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy dopiero w dniu [...] marca 2021 r. Czynności podejmowane przez organ wskazane w części uzasadnienia zawierającej opis stanu faktycznego sprawy i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu, a w zasadzie była podjęta jedna czynność w dniu [...] września 2020 r., kiedy to Pan M. M. został poinformowany, że rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić do dnia [...] listopada 2020 r. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 i 3 k.p.a.. Od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia wydania decyzji z dnia [...] marca 2021 r. upłynęło zatem blisko 8 miesięcy. Oznacza to, że termin miesięczny przewidziany w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajduje się pismo kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminu do jej załatwienia z dnia [...] września 2020 r. i jest to jedyna czynność organu w tej sprawie aż do wydania decyzji z dnia [...] marca 2021 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności lub przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Dodać również należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego Sąd w pełni podziela, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić tą okolicznością, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie decyzję wydał dopiero w dniu [...] marca 2021 r., co nosi wszelkie cechy rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 złotych. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. ----------------------- 6