II SAB/Wa 753/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udzielenie informacji publicznej 1. stwierdza, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. M. (dalej "Skarżący", "wnioskodawca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "organ", "[...]PWIS w [...]"), w rozpoznaniu wniosku z [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sądowi znana jest z urzędu sprawa ze skargi J. M. prowadzona pod sygn. II SAB/Wa 737/21 dotycząca wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z [...] sierpnia 2021 r. oraz wydany w niej wyrok. W sprawie niniejszej natomiast ustalono następujący stan faktyczny. W piśmie z [...] sierpnia 2021 r., J. M. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) W ilu przypadkach WSSE [...] przeprowadziła sekcje zwłok w przypadku zgonu na Covid-19 licząc od początku ogłoszenia stanu epidemii do czasu udzielenia odpowiedzi na wniosek? 2) W ilu przypadkach WSSE [...] odmówiła przeprowadzenia sekcji zwłok w pzypadku zgonu na Covid-19 licząc od początku ogłoszenia stanu epidemii do czasu udzielenia odpowiedzi na wniosek? 3) Ile wniosków zostało skierowanych do WSSE [...] o przeprowadzenie sekcji zwłok w przypadku zgonu na Covid-19? 4) Jakie podmioty wnioskowały o przeprowadzenie sekcji zwłok w przypadku zgonu na Covid-19? 5) Do jakich organów zostały wysłane wyniki przeprowadzonych sekcji zwłok? 6) Czy zostało stwierdzone co było przyczyną zgonów na Covid-19? [...]PWIS w [...] w piśmie z [...] sierpnia 2021 r., w odpowiedzi na wniosek poinformował, że stacje sanitarno-epidemiologiczne, realizując określone zadania ustawowe w obszarze zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych nie przeprowadzają (i nigdy nie przeprowadzały) sekcji zwłok; dotyczy to również zwłok pacjentów zmarłych na Covid-19. Pismo to nie zostało doręczone Skarżącemu bezpośrednio po jego sporządzeniu. Skarżący pismem z [...] września 2021 r. ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej – będący przedmiotem skargi na bezczynność w niniejszej sprawie – wnosząc o przesłanie przedmiotowych informacji listownie na wskazany adres korespondencyjny i modyfikując jego treść poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) ile sekcji zwłok zostało przeprowadzonych w przypadku podejrzenia zgonu na Covid-19 licząc od początku ogłoszenia stanu pandemii do czasu udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek, 2) ile wniosków o sekcje zwłok zostało skierowanych do WSSE w przypadku podejrzenia zgonu na Covid-19, 3) jakie podmioty wnioskowały o przeprowadzenie sekcji zwłok w przypadku podejrzenia zgonu na Covid-19, 4) do jakich organów były wysyłane wyniki przeprowadzonych sekcji zwłok, 5) czy zostało stwierdzone co było przyczyną zgonów na Covid-19. W tych okolicznościach faktycznych – J. M. pismem z 25 października 2021 r. złożył opisaną na wstępie skargę na bezczynność [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. Zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p."), Skarżący wniósł o: 1) ustalenie, że wniosek z [...] września 2021 r, dotyczył informacji publicznej; 2) zobowiązanie do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni od daty wydania prawomocnego wyroku; 3) stwierdzenie, że doszło do przewlekłości postępowania; 4) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł ewentualnie nałożenie grzywny również w tej samej wysokości; 5) zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że WSSE pozostaje w bezczynności, albowiem nie udzielił informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z [...] września 2021 r., co czyni zasadnym nie tylko wniosek o stwierdzenie bezczynności, jak również o przyznanie sumy pieniężnej lub nałożenie grzywny. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Wywiódł, że opóźnienie w wysłaniu odpowiedzi zostało spowodowane nadzwyczajnym nagromadzeniem zadań Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemicznej w [...] spowodowanym walką z epidemią SARS-CoV-2, która spowodowała konieczność oddelegowania znacznej liczby pracowników zajmujących się prawami organizacyjnymi i administracyjnymi do zadań ukierunkowanych bezpośrednio na przeciwdziałanie pandemii. Organ skonstatował, że nawet przy zachowaniu najbardziej optymalnego podziału zadań pomiędzy pozostałych pracowników merytorycznych pozostających w dyspozycji kierownictwa Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] mogło dojść do uchybień w przedmiocie zachowania ustawowych terminów załatwiania spraw. Dlatego, w ocenie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, w sprawie nie doszło do bezczynności, a z pewnością nie do rażącej bezczynności. Za niezasadny organ uznał także wniosek Skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej lub wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest zasadna, co do ustalenia, iż organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku Skarżącego z [...] września 2021 r. W pozostałym zaś zakresie podlega ona oddaleniu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził zwrot kosztów postępowania, obejmujący kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniesionej skargi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność [...]PWIS w [...], w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Wracając do meritum sprawy należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W świetle art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195; dalej powoływana jako "upis"), państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonują organy wymienione w art. 10 ust. 1 upis, w tym państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie, który w świetle art. 15 ust. 1 upis wykonuje te zadania przy pomocy podległej mu stacji sanitarno-epidemiologicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone we wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2022 r. o sygn. II SAB/Wa 737/21 i przyjmuje je za własne w następującym zakresie. Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 4 upis, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2 (tj. chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska), należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.), w celu zapobieżenia szerzeniu się zakażeń lub chorób zakaźnych państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji nakazać sekcję zwłok osoby zmarłej, u której rozpoznano lub podejrzewano zakażenie lub chorobę zakaźną (pkt 6), a także zakazać wykonywania sekcji zwłok ludzi i zwierząt, gdy sekcja zwłok mogłaby prowadzić do zakażenia osób lub skażenia środowiska, z wyjątkiem przypadku, gdy zachodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa (pkt 7). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skoro nakazywanie i zakazywanie sekcji zwłok traktowane jest przez ustawodawcę jako forma realizacji nałożonego na organ państwowy obowiązku zapobiegania lub zwalczenia zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, to informacje objęte wnioskiem Skarżącego z [...] sierpnia 2021 r., dotyczące sekcji zwłok w przypadku zgonu spowodowanego chorobą zakaźną COVID-19 wywołaną wirusem SARS-CoV-2 są objęte zakresem przedmiotowym u.d.i.p. Tyle tylko, że organ, do którego Skarżący wystąpił z wnioskiem nie posiada tych informacji, bo posiadać ich nie może, czemu dał jednoznacznie wyraz w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. stwierdzając, że stacje sanitarno-epidemiologiczne "nie przeprowadzają (i nigdy nie przeprowadzały) sekcji zwłok". Jak słusznie zauważa Sąd we wskazanym powyżej wyroku - odpowiedź [...]PWIS w [...] z [...] sierpnia 2021 r., jakkolwiek sporządzona 4 dni po otrzymaniu wniosku skarżącego, została faktycznie udzielona dopiero [...] października 2021 r., kiedy to organ nadał pismo z [...] sierpnia 2021 r. w urzędzie pocztowym na adres Skarżącego. I to właśnie w tej okoliczności bierze swoje podstawy przedmiotowa skarga na bezczynność oraz ponowny wniosek Skarżącego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy zatem zauważyć, iż jakkolwiek organ udzielił odpowiedzi na poprzedni wniosek – ze znacznym opóźnieniem – bowiem znaczenie tutaj ma fakt doręczenia Skarżącemu tejże odpowiedzi – to nie sposób jej utożsamiać z załatwieniem jego wniosku z [...] września 2021 r. Winien był on co najmniej poinformować Skarżącego, że z powodu opóźnienia w wysłaniu korespondencji – pismo to stanowi również odpowiedź na drugi z jego wniosków – nie tylko ten z [...] sierpnia 2021 r., ale również ten z [...] września 2021 r. Powyższe nie zmienia i tak faktu, iż termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. został przekroczony, niezależnie od przyjęcia czy taki sposób załatwienia wniosku z [...] września 2021 r. był czy nie był dopuszczalny. Organ nie powiadomił Skarżącego w tym czasie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, bądź załatwi wniosek w inny sposób. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć również należy, iż obecna treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B, Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", teza 2, LEX 2016). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. I choć postępowanie organu w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak, w oczywisty sposób jest naganne, to nie sposób dopatrzyć się w nim cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności, choć nie usprawiedliwiają pozostawienia wniosku Skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi, jednakże z pewnością nie może być w tym przypadku mowy o zlekceważeniu żądania strony, a tym bardziej o celowym braku woli załatwienia sprawy. Sąd przyjmuje tłumaczenia organu – wyspecjalizowanego w zakresie przeciwdziałania pandemii COVID-19. Niezależnie od tego, czy opóźnienie było skutkiem zmian w organizacji w pracy organu związanej z konicznością oddelegowania pracowników zajmujących się sprawami organizacyjnymi i administracyjnymi do zadań przeciwdziałania pandemii, czy efektem przeoczenia, omyłki lub zaniedbania, Sąd stoi na stanowisku – podobnie jak w sprawie II SAB/Wa 737/21, że w stosunku również do tego wniosku Skarżącego - nie doszło do kwalifikowanej postaci bezczynności. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika by działania organ nosiły znamiona uporczywości. Wobec faktycznego powiadomienia Skarżącego o braku posiadania rzeczonej informacji, zobowiązanie organu do udzielenia ponownej tożsamej informacji jest bezcelowe. Winien mieć on jednak na względzie na przyszłość, że w przypadku tego rodzaju sytuacji na przyszłość, przesyłając odpowiedź na pierwszy z wniosków, winien również informować o aktualności udzielonej odpowiedzi w stosunku do powtórnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1, 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. postanowił jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie 4 sentencji wyroku, w oparciu o art. 200, art. 205 p.p.s.a.