II SAB/Wa 186/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi H. N. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. o udzielenie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej H. N. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

H. N. (dalej: "Skarżąca") pismem z 9 marca 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem własnego konta ePUAP - skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. Pismem z [...] stycznia 2022 r. przesłanym pocztą elektroniczną na adres mailowy: [...], a także [...], Administratorzy strony - [...]: H. N., J. D. oraz K. H., działając w trybie art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o ochronie zwierząt, oraz na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, złożyli wniosek o udostępnienie informacji publicznej – wnosząc o przesłanie informacji na adres mailowy. Wniosek obejmował następujący zakres informacji: Wnioskodawcy zażądali przedstawienia: 1. umów: a. umowy podpisanej na 2021 r. ze schroniskiem w [...] na odławianie zwierząt, utrzymanie i opiekę, b. umowy podpisanej na 2012 i 2013r. z Przedsiębiorstwem Handlowo Usługowym [...] na odławianie, utrzymywanie i opiekę lub jednej umowy na obydwa zadania, c. umów podpisanych za lata od 2015 – 2020 r. z W. K. na odławianie zwierząt. 2. Protokołów odłowu lub innej dokumentacji na odłów 40 psów, które zostały odłowione i oddane do schronisk: [...]/[...] i [...] w latach od 2012 do 2020 r. + za okres 1 stycznia – 31 grudnia 2021 r. 3. Umów podpisanych przez schronisko [...] i [...] z lekarzem weterynarii (wraz z imieniem i nazwiskiem lekarza), który świadczył usługi weterynaryjne w tych schroniskach w latach od 2012-2021 r. 4. Dokumentów podpisanych przez lekarza weterynarii, zawierających informacje o ilości zwierząt - psy, szczenięta i koty (z ogólnej liczby oddanych do schroniska w [...] i [...]), które zostały poddane eutanazji/zmarło naturalnie wraz z podaniem przyczyny zgonu. 5. Dokumentów zawierających informacje o ilości zwierząt poddanych zabiegom sterylizacji/kastracji (dokumenty w postaci faktur wystawionych przez podmioty odpowiedzialne - schronisko w [...] i w [...]) na podstawie umów zawartych z Gminą [...]. 6. Faktur opłaconych przez Gminę za lata od 2017 – 31 grudnia 2021 r. (wskazali, że Instrukcja Kancelaryjna B5 o przechowywaniu dokumentacji księgowej w samorządach gminnych przez okres 5 lat) Kwotę wydanych przez Gminę środków finansowych za 2012 – 2016 r., jeśli będzie nam niezbędna (np. przy kierowaniu do organów ścigania urzędników Gminy o popełnieniu przestępstwa) mamy możliwość pozyskać z innego źródła. 7. Umów adopcyjnych zwierząt adoptowanych za lata od 2012 – 31 grudnia 2021 r. (wskazali, że zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy95/46/WE. Podanie wyłącznie daty rzekomej adopcji nie zostanie uznane za wiarogodną do przyjęcia informację. Zwracamy uwagę, że Instrukcja Kancelaryjna B5 dotyczy dokumentacji księgowej, która powinna być przechowywana w samorządach gminnych przez okres 5 lat. Nie dotyczy ona jednakże innej dokumentacji, która powinna być przechowywana znacznie dłużej – vide E. B., Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych. 8. Protokołów kontroli dokonanych przez urzędników Gminy w schronisku w [...] i w [...] odnośnie dobrostanu swoich zwierząt w latach od 2012 – 31 grudnia 2021 r. Ponadto wniesiono o udostępnienie informacji publicznej w postaci: wskazania numerów chipów lub numerów ewidencyjnych zwierząt (psy, szczenięta i koty) wraz ze zdjęciami ogłoszeniowymi, które zamieszczane były w ogłoszeniach do promocji i adopcji na stronie schroniska [...], [...] oraz na stronie gminnej Gminy [...]. Zdjęcia powinny być powiązane z nr ewidencyjnym lub z nr chipa. Wnieśli o udzielenie odpowiedzi na pytanie: w jaki sposób Gmina [...] troszczy się o koty wolnożyjące? Wyjaśnili, że są one niezbędnym elementem ekosystemu, zapewniają w nim zachowanie równowagi. Właścicielem kotów wolnożyjacych jest Państwo, a Gmina ma obowiązek zapewnić im opiekę i pożywienie przez cały rok. Pod pojęciem opieki występuje m.in. zakup pokarmu, zapewnienie kotom wolnożyjącym odpowiednich warunków bytowania (poprzez zakup/budowę pomieszczeń/budek lub innych miejsc schronienia w celu ochrony przez złymi warunkami atmosferycznymi). Wnioskodawcy wskazali, że zgodnie z art. 21 Ustawy o ochronie zwierząt -zwierzęta wolnożyjące stanowią dobro ogólnonarodowe i powinny mieć zapewnione warunki rozwoju i swobodnego bytu, z wyjątkiem tych, o których mowa w art. 33a ust. 1 – ponieważ za zwierzęta wolnożyjące uważa się także wolnożyjące koty, zatem oznacza to, że koty wolnożyjące mogą bytować w miejscu, w którym bytuje kocia populacja i nie mogą być przeganiane, wyłapywane i wywożone ani przesiedlane. Właścicielem wolnożyjących kotów jest Skarb Państwa, na gminie zaś spoczywa obowiązek zapewnienia wolnożyjącym kotom opieki. Gminy wykonują swoje ustawowe obowiązki przy pomocy społecznych opiekunów kocich populacji. Prawidłowa opieka nad wolnożyjącymi kotami sprawowana jest w taki sposób, aby koty oprócz schronienia i dokarmiania, były również sterylizowane (w celu ograniczania liczebności kocich populacji) i leczone. Na terenie Gminy [...] wg dostępnych danych zamieszkuje około 3500 osób, zatem populacji kotów wolnożyjących nie brakuje. Gmina jest zobowiązana do zapewnienia opieki i dokarmiania. Nie może przerzucać tych obowiązków na mieszkańców, którzy mogą czuć się w moralnym obowiązku dokarmiania kotów i zakupu karmy z własnych środków finansowych. Ponadto wniesiono o przedstawienie: a) rachunków potwierdzających zakup karmy dla kotów wolnożyjących i protokołów jej przekazania społecznym opiekunom kocich populacji w 2021 r. b) rachunków potwierdzających zakup budek, domków lub innych miejsc schronienia dla kotów wolnożyjących w 2021 r. c) z jakimi organizacjami społecznymi lub organizacjami pozarządowymi współpracowała Gmina [...] w 2021 r. w opiece nad kotami wolnożyjącymi? d) dowodów ile kotów wolnożyjących zostało poddane w 2021 r. zabiegom sterylizacji /kastracji, a także zażądano odpowiedzi na pytanie: czy Gmina [...] wprowadziła program powszechnej sterylizacji zwierząt tak jak zaleca ustawa o ochronie zwierząt? Następnie w dniu [...] marca 2022 r. wnioskodawcy wezwali organ do natychmiastowego udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek, wskazując, że ustawowy - 14 dniowy termin na udzielenie odpowiedzi upłynął [...] lutego 2022 r. Pismem z 9 marca 2022 r. H. N. złożyła opisaną na wstępie skargę. Skarga została wniesiona z jej konta ePUAP, a także podpisana jej podpisem elektronicznym. W skardze wniosła o zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wszystkich punktów z wniosku oraz uznanie, iż nieudostępnienie informacji publicznej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku nieprzesłania skargi do WSA w terminie 15 dni o ukaranie Gminy [...] grzywną, a także zwrot opłaty sądowej. W odpowiedzi na skargę – pismo z [...] marca 2022 r. – organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku, a także o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Podkreślił, że ze względu na wielowątkowość podjętej we wniosku problematyki, ilość wnioskowanych dokumentów oraz czasokres, którego dotyczyła informacja, zakres wnioskowanej informacji publicznej był znaczny, co mogło mieć wpływ na termin załatwienia wniosku. Wskazał, iż opóźnienie w jego realizacji miało charakter nieznaczny, zaś jego działanie nie nosiło znamion lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych poważnych naruszeń prawa. Pismem z [...] marca 2022 r. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek, w następującym zakresie: w załączeniu przesyłano Skarżącej dokumenty oraz odpowiedziano na pytania: Ad. 1 skany umów ze schroniskiem oraz na odławianie zwierząt, Ad. 2 skany potwierdzenia przyjęcia do schroniska, Ad- 3 nie posiadamy umów zawartych między schroniskami a lekarzem weterynarii, Ad- 4 nie dysponujemy przedmiotową dokumentacją, Ad. 5 skany faktur za kastrację, Ad. 7 nie dysponujemy umowami adopcyjnymi, Ad. 8 skan protokołu kontroli schroniska. Ponadto Organ przekazał, że 1. w załączeniu załącza wykaz numerów/chipów psów, zaś o zdjęcia wystąpiono do schroniska; 2. mieszkańcy nie zgłaszają problemu kotów wolnożyjących. Gmina [...] jest gminą wiejską. Jest tu dużo zabudowań gospodarczych, w których takie koty znajdują schronienie i pożywienie; 3. Gmina [...] nie wprowadziła programu powszechnej sterylizacji zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał skargę H. N. za częściowo zasadną. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż wobec wniesienia skargi za pośrednictwem platformy ePUAP H. N. – opatrzonej jej elektronicznym podpisem, Sąd uznał, za stronę skarżącą właśnie H. N. – akceptując jednocześnie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wniesiony przez 3 osoby fizyczne tj. Administratorów strony - [...]. Powyższe wynikało również z treści skargi, w której wprost wskazano na jej pierwszej stronie, że wnosi ją H. N., zaś jako organ określono Urząd Gminy w [...]. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. póz. 137, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy [...] w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, wobec czego prowadzenie wywodu w tym zakresie Sąd uznał za zbędne. Również poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym zakresie wyjaśnić, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje "zwykłym" pismem. Przepisy u.d.i.p. zarezerwowały obowiązek wydania decyzji jedynie w przypadkach gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że o tym, czy określona informacja stanowi informację publiczną decyduje treść i charakter tej informacji. Odpowiadając na wniosek, organ albo udostępnił wnioskowane faktury oraz umowy, albo poinformował Skarżącą, że informacji takich nie posiada lub nie zostały one w ogóle wytworzone w związku z brakiem zaistnienia okoliczności faktycznych. Rozpoznał tym samym całość wniosku Skarżącej. Przechodząc do analizy zagadnienia bezczynności organu w ramach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega na tym, że jako podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. W niniejszej sprawie pozostawiając wniosek Skarżącej bez jakiejkolwiek odpowiedzi Wójt Gminy [...] pozostawał w bezczynności. W tym miejscu wskazać należy, że zasadność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od powodów niepodjęcia czynności czy wydania aktu, a w szczególności od zawinionej czy niezawinionej opieszałości organu, czy od przekonania, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Organ nie dotrzymał terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie poinformował też [...] o przedłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Ustawowy 14-dniowy termin rozpoczął swój bieg od [...] stycznia 2022 r. i trwał do [...] lutego 2022 r. Wójt co prawda trafnie przywołuje większość poglądów i dorobku orzecznictwa dotyczącego bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, jednakże nie zauważa, że przytaczane kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa, nie zaś sam fakt stwierdzenia tej bezczynności. Nie może być akceptowalnym brak poinformowania Skarżącej choćby o niemożliwości realizacji wniosku w ustawowym terminie, bądź zawiadomienia o innych okolicznościach istotnych dla sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć również należy, iż obecna treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B, Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", teza 2, LEX 2016). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. I choć postępowanie organu w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak do czasu wniesienia skargi, w oczywisty sposób jest naganne, to nie sposób dopatrzyć się w nim cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności, choć nie usprawiedliwiają pozostawienia wniosku Skarżącej bez odpowiedzi do czasu wniesienia skargi na bezczynność, to wynikają z obiektywnych kryteriów. Analiza treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zestawieniu z udzieloną przez Wójta Gminy odpowiedzią na wniosek dowodzi, że organ udostępnił posiadaną przezeń informację publiczną w drodze czynności materialno-technicznej. Wniosek obejmował znaczną liczbę pytań oraz zagadnień, na temat, których Skarżąca chciała uzyskać informację. Implikował ponadto konieczność dokonania szeregu czynności urzędowych, kwerendy oraz zeskanowania znacznej ilości dokumentów. I choć nie tłumaczy to również braku poinformowania Skarżącej o wydłużeniu terminu rozpoznania wniosku, to mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika by działania organ nosiły znamiona uporczywości i nie sposób zakwalifikować bezczynności organu, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1, 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. postanowił jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie 4 sentencji wyroku, w oparciu o art. 200, art. 205 p.p.s.a.