II SAB/Wa 723/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi D. M. na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2096/19 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2096/19; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącej D. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. D. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2096/19. Skarżąca wnosząc o stwierdzenie, że Prezes UODO przewlekle prowadził postępowanie, działając z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie: - art. 35 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, podczas gdy sprawa powinna być rozpatrzona niezwłocznie,w oparciu o dowody zawarte w aktach sprawy i zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA Wa 2096/19,mocą którego została uchylona decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., - art. 36 § 1 k.p.a poprzez niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy i brak załatwienia sprawy w terminie właściwym, - art. 12 k.p.a poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania, co spowodowało nadmierne przedłużenie postępowania administracyjnego, poprzez brak należytej koncentracji czynności procesowych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wymienionym wyżej wyrokiem WSA w Warszawie uchylił decyzję Prezesa UODO z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia jej wniosku. Podała, że akta sprawy przekazane zostały przez Sąd organowi na początku lipca 2020 r. Podniosła, że pismem z [...] lipca 2020 r. skierowała do organu wniosek, żądając wymierzenia Staroście [...] kary pieniężnej na podstawie art. 83 RODO. Podała, że organ milczy w sprawie przedmiotowego wniosku. Wskazała, że 8 września 2020 r. wysłała do organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Dodała, że [...] września otrzymała pismo organu z dnia [...] września 2020 r., z którego wynika, że został zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej. Podała, że po upływie kolejnego miesiąca decyzja nie została nadal wydana. Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie został wyznaczony nowy termin jej rozpoznania, mimo że nie istnieje konieczność przeprowadzenia nowych dowodów, gdyż rozstrzygnięcie organu powinno zapaść w oparciu o zebrany dotychczas materiał dowodowy. Sprawa powinna być rozpatrzona w terminie miesiąca. Wskazała na naruszenie zasady szybkości postępowania i zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. W ocenie skarżącej organ rażąco naruszył prawo nie wydając decyzji. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał m.in., że do UODO w dniu [...] listopada 2018 r. wpłynęła skarga D. K. na przetwarzanie jej danych osobowych przez Starostę [...] poprzez ich udostępnienie na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) Starostwa Powiatowego w [...] w treści protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2015 r. (nr [...]) oraz protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]). Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] lipca 2019 r. wydał w niniejszej sprawie decyzję administracyjną, którą odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II SA/Wa 2096/19 uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1). Pismem z dnia 2 lipca 2020 r. sekretariat Wydziału II WSA w Warszawie przesłał do organu odpis prawomocnego wyroku z dnia 4 lutego 2020 r. ze stwierdzeniem daty jego prawomocności i uzasadnieniem. Jednocześnie zwrócił akta administracyjne. Pismem z dnia 8 września 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezesa UODO. Pismem z dnia [...] września 2020 r. skarżąca została poinformowana, że w niniejszej sprawie został zebrany materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej. Pismo to zostało podjęte przez skarżącą w dniu [...] września 2020 r., natomiast zwrotne poświadczenie odbioru korespondencji Urząd Ochrony Danych Osobowych otrzymał w dniu [...] września 2020 r. Organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2020 r. w związku z uprawomocnieniem się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2096/19, wydał decyzję administracyjną. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył przepisy k.p.a. Wskazał, że w aktualnym stanie prawnym i faktycznym skarga skarżącej jest bezzasadna. Wskazał też m.in., że zgodnie z art. 78 ust. 2 RODO, organ nadzorczy zobligowany jest do poinformowania osoby, której dane dotyczą w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrzenia skargi. Organ wskazał, że w tym zakresie podziela stanowisko wyrażone przez WSA w wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. II SAB/Wa 95/19, w którym Sąd ten zauważył, iż art. 78 ust. 2 RODO stanowi przepis szczególny względem uregulowań k.p.a. Organ wskazał, że podejmował w przedmiotowej sprawie kolejne czynności w ciągu 3 miesięcy od otrzymania wyroku z dnia 4 lutego 2020 r. ze stwierdzeniem jego prawomocności i uzasadnieniem w sprawie ze skargi D. K. oraz aktami administracyjnymi. Wskazał, że prawomocny wyrok wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy został doręczony Prezesowi UODO w dniu 6 lipca 2020 r., zaś skarżąca, pismem z dnia 10 września 2020 r. (pismo podjęła w dniu 17 września 2020 r.) została poinformowana o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, a także możliwością zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej (art. 10 k.p.a.). Natomiast w dniu [...] listopada 2020 r. Prezes UODO wydał decyzję w niniejszej sprawie. Organ zaznaczył, że na spoczywa na nim statuowany w art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materii dowodowego sprawy. Wskazał jednocześnie, że zakres materiału dowodowego niniejszej sprawy jest obszerny. Sprawa wymagała, po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r., którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2019 r., ponownej wnikliwej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organ wskazał, że był zobowiązany dokonać odpowiedniej wykładni przepisów prawa odnoszących się udostępniania danych osobowych osób wykonujących funkcje publiczne w zakresie informacji publicznej w kontekście prawa do prywatności tych osób. Jednocześnie należało przy tym uwzględnić związek funkcjonalny istniejący między rodzajem informacji dotyczących skarżącej i jej zachowaniem jako osoby pełniącej funkcję publiczną. Organ podkreślił, że podejmowane działania miały na celu fachowe i wnikliwe przeprowadzenie postępowania. W ocenie Prezesa UODO wszystkie czynności w niniejszej sprawie były podejmowane w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa UODO postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2096/19 jest dopuszczalna. Skarżąca przed jej wniesieniem wystąpiła do organu z ponagleniem. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle, a zatem dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P.Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2096/19 wraz z aktami sprawy doręczony został Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych w dniu 6 lipca 2020 r. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Prezesa UODO z dnia [...] lipca 2019 r. wydaną w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku D. K. i zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z akt sprawy, jak również z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, prowadził jakiekolwiek dodatkowe postępowanie wyjaśniające i gromadził dodatkowe dowody. Skarżąca w sprawie tej nadesłała do organu jedynie pismo z dnia 6 sierpnia 2020 r. Następnie, w związku z tym, że organ nie wydawał decyzji, skarżąca w dniu 8 września 2020 r. złożyła ponaglenie. Organ zaś pismem z dnia 10 września 2020 r. zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ decyzję wydał w dniu [...] listopada 2020 r. Zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że organ "podejmował w przedmiotowej sprawie kolejne czynności w ciągu 3 miesięcy od otrzymania wyroku (...)" nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych nadesłanych przez organ. W ocenie Sądu organ w sprawie tej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2096/19. Termin określony w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. nie został dotrzymany. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku strony, po wyroku Sądu, nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. Organ decyzję wydał dopiero po ponad 4 miesiącach od wpływu do organu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Postępowanie administracyjne po wyroku Sądu organ prowadził dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy skarżącej. Organ nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, jednocześnie z akt sprawy nie wynikają żadne przeszkody, które usprawiedliwiałyby brak czynności organu przez okres od 6 lipca 2020 r. do czasu zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przez strony w przedmiocie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. W czasie tych dwóch miesięcy organ winien był zakończyć postępowanie administracyjne w sprawie skarżącej. Konieczność analizy sprawy, na co organ się powołał w odpowiedzi na skargę jest normalną czynnością podejmowaną przed podjęciem rozstrzygnięcia, nie stanowi zatem zdarzenia mogącego wpłynąć na czas trwania postępowania. Materiał dowodowy znany był już nadto organowi. Zarzuty skargi co do przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie skarżącej po wyroku, Sąd uznał za zasadne. Jednocześnie Sąd wskazuje, że w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 78 ust. 2 RODO. Nie stanowi on przepisu wyznaczającego w tej sprawie inny, niż określony w k.p.a., termin na rozpatrzenie sprawy skarżącej i wydanie decyzji administracyjnej po wyroku Sądu. Powołany przepis pozostaje w związku z art. 77 ust. 2 RODO i art. 57 ust. 1 lit. f RODO, w którym to mowa jest o informowaniu skarżącego – w rozsądnym terminie – o postępach i wynikach prowadzonych postępowań, w szczególności jeżeli niezbędne jest dalsze prowadzenie postępowań lub koordynacja działań z innym organem nadzorczym. Sam zaś przepis art. 78 ust. 2 RODO daje każdej osobie której dane dotyczą, prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem - bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej - jeżeli organ nadzorczy (Prezes UODO), nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77. W sprawie niniejszej, jak wskazano już wyżej, Prezes UODO, żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego po wyroku Sądu, nie prowadził. Nadto, termin trzech miesięcy, o których mowa w art. 78 ust. 2 RODO, należałoby liczyć ewentualnie, od dnia wpływu skargi, o której mowa w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po wyroku Sądu z dnia 4 lutego 2020 r. miało w tej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa. W sprawie tej organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 3 k.p.a., jak również przepis art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Z akt sprawy nie wynika, aby opieszałość w podjęciu rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania, po wyroku Sądu, była usprawiedliwiona. Organ wydał decyzję dopiero po 4 miesiącach od daty zwrotu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, akta sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia, że sam jej charakter pozwalał na tak długie niepodejmowanie rozstrzygnięcia po wyroku Sądu. Organ wydał decyzję prawie półtora miesiąca po tym, jak wpłynęło do niego zwrotne potwierdzenie odbioru przez skarżącą pisma organu z dnia 10 września 2020 r., w którym Prezes UODO wyznaczył 7 dni na zapoznanie się z materiałem dowodowym. Organ nie zawiadomił nadto strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.), co narusza zasadę pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Wobec wydania przez Prezesa UODO decyzji z dnia [...] listopada 2020 r., Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Sądu, które to przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zaznaczyć przy tym należy że ustawodawca nie powiązał stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z obowiązkiem przyznania od organu sumy pieniężnej. W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Organ ostatecznie podjął w niniejszej sprawie działanie i rozstrzygnął sprawę skarżącej wydając decyzję administracyjną. W świetle powyższego, w stanie faktycznym tej sprawy, nie jest konieczne dyscyplinowanie organu poprzez przyznanie sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.