II SAB/Wa 72/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie rozpoznania punktu 3 wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Stowarzyszenie [...] (skarżący) w dniu [...] lipca 2020 r. działając na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), (u.d.i.p.) zwróciło się do Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnienie następujących informacji: 1. ilu użytkownikom _czkom portalu społecznościowego Twitter została zablokowana możliwość śledzenia oficjalnego konta Sejmu RP (@KancelariaSejmu) na Twitterze? 2. czy istnieje jakikolwiek regulamin bądź inny dokument, w którym uregulowane są zasady "blokowania" komentarzy i użytkowników _czek? Jeśli tak, to wnosimy o jego udostępnienie. 3. ilu osobom udostępnione zostały dane logowania na oficjalne konto Sejmu RP?" Skarżący wnosił o podanie imion i nazwisk, a także pełnionych przez te osoby funkcji. Wskazał, że wnioskowane informacje należy przekazać przez platformę ePUAP. W dniu [...] lipca 2020 r. Biuro Komunikacji Społecznej Kancelarii Sejmu (które w świetle wewnętrznych regulacji obowiązujących w Kancelarii Sejmu prowadzi sprawy związane z udostępnianiem informacji publicznej na pisemny wniosek) poprzez platformę ePUAP poinformowało Skarżącego o niemożności udzielenia wnioskowanych informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednocześnie przedstawiając przyczyny opóźnienia w postaci trwającego gromadzenia informacji umożliwiających rozpatrzenie wniosku powołując się jednocześnie na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazując termin rozpatrzenia wniosku Skarżącego do dnia [...] września 2020 r. W dniu [...] sierpnia 2020 r. Biuro Komunikacji Społecznej Kancelarii Sejmu poprzez platformę ePUAP udzieliło odpowiedzi na wniosek Skarżącego w zakresie informacji na pytanie sformułowane w pkt 1 i 2 wniosku, wskazując, że według stanu na [...] lipca 2020 r. konto @KancelariaSejmu w serwisie Twitter obserwuje 74 483 użytkowników. Możliwość wypowiadania się pod wpisami Kancelarii Sejmu ma aktualnie zablokowaną 98 osób, z uwagi na uprzednią wielokrotną publikację komentarzy zawierających wulgaryzmy. Odnośnik do zasad korzystania z sejmowych kont w serwisach społecznościowych jest umieszczony w opisie profilu na Twitterze jako "Zasady dyskusji". Bezpośredni odnośnik to: https://www.facebook.com/KancelariaSejmu/app/337680106275807/. Odnośnie do pkt 3 wniosku wskazano, że na dzień [...] lipca 2020 r. uprawnienia dostępu do kont Kancelarii Sejmu na portalach społecznościowych posiadało 5 pracowników, i jednocześnie w zakresie informacji o podanie imion i nazwisk, a także pełnionych funkcji poinformowano, że wnioski ad personom nie stanowią informacji publicznej, uzasadniając niniejsze informacją, że pracownicy Centrum Informacyjnego Sejmu obsługujący konta Kancelarii Sejmu nie pełnią funkcji publicznych, gdyż nie sprawują władztwa publicznego ani nie gospodarują majątkiem publicznym, i w konsekwencji ich dane osobowe nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie [...] wywiodło skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie rozpoznania pkt. 3 wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. Stowarzyszenie zarzuciło: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zakresie, w jakim przepis ten gwarantuje prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że informacja o imionach, nazwiskach i funkcjach pełnionych przez pracowników posiadających uprawnienia dostępu do kont Kancelarii Sejmu na portalach społecznościowych, nie mieści się w zakresie przedmiotowym konstytucyjnie chronionego prawa, 2. naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że informacja o imionach, nazwiskach i funkcjach pełnionych przez pracowników posiadających uprawnienia dostępu do kont Kancelarii Sejmu na portalach społecznościowych, nie stanowi informacji publicznej, 3. naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznego podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że informacja dotycząca innej osoby (informacja ad personam) nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy kwestia ta ma znaczenie jedynie w zakresie zastosowania przesłanki odmownej udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o: 1) zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do wykonania wniosku w zakresie pkt 3 w terminie 14 dni od doręczenia akt podmiotowi zobowiązanemu, 2) orzeczenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności, 3) zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia od podmiotu zobowiązanego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie udostępnił informacji dotyczących imion, nazwisk oraz funkcji pełnionych przez pracowników posiadających uprawnienia dostępu do kont Kancelarii Sejmu na portalach społecznościowych, twierdząc, że są to informacje ad personam i nie stanowią one informacji publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia powyższe stanowisko podmiotu zobowiązanego należy uznać za błędne. Skarżący wskazał, że zgodnie z "Zasadami dyskusji" dostępnymi na profilach społecznościowych Kancelarii Sejmu RP "Profile Kancelarii Sejmu w mediach społecznościowych (Twitter, Facebook, Instagram, YouTube) przeznaczone są dla wszystkich, którzy chcą wiedzieć więcej o stanowieniu prawa w Polsce. Relacjonujemy prace Sejmu na posiedzeniach i w komisjach, piszemy o uchwalanych ustawach, informujemy o międzynarodowej aktywności Marszałka Sejmu, członków Prezydium i posłów". Należy więc stwierdzić, że Kancelaria Sejmu RP dysponuje oficjalnym profilem na portalu społecznościowym Twitter, który stanowi przydatne narzędzie przy wykonywaniu zadań publicznych oraz do kontaktu z obywatelami i obywatelkami. W świetle powyższych okoliczności zdaniem Skarżącego nie sposób zgodzić się z urzędem, że informacja o tym, kto jest odpowiedzialny za prowadzenie w/w oficjalnego profilu, nie stanowi informacji publicznej. Profil zawiera komunikaty urzędowe, dotyczące spraw publicznych, a jeżeli jest prowadzony w ramach obowiązków pracowniczych przez pracownika, to dodatkowo przeznacza się na ten cel środki publiczne. Zatem nie ulega wątpliwości, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2-3 u.d.i.p. Wobec tego organ powinien udostępnić żądaną informację albo, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówić jej udostępnienia, odpowiednio uzasadniając swoją decyzję. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że waloru informacji publicznej nie traci informacja wymagająca ochrony z uwagi na ochronę prawa do prywatności. Nadal bowiem informacja ta jest informacją publiczną. Podkreślono, że w niniejszej sprawie organ ani nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zatem Szef Kancelarii Sejmu RP pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że imiona i nazwiska urzędników zakwalifikowane zostały jako nienależące do zakresu informacji publicznej i nie podlegały udostępnieniu. Organ wskazał, że w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że informacja ad personom, dotycząca konkretnych osób, a nie organizacji lub funkcjonowania organu jako takiego, nie stanowi informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 19.12.2017 r., sygn. I OSK 1035/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.11.2016 r., sygn. H SA/Wa/16). W wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1380/17, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie dotyczy informacji publicznej, a sfery ad personam, wniosek o udostępnienie wykazu pracowników urzędu, którym przyznano nagrody. Pogląd ten dotyczy zasadniczo pracowników urzędu nie pełniących funkcji publicznych. Również Wojewódzki Sąd Administracyjne we Wrocławiu, w wyroku z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. IV SAB/Wr 350/17, zaznaczył, że nie każda informacja związana z zatrudnieniem w podmiotach wykonujących zadania publiczne jest informacją publiczną. Po pierwsze, musi ona dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, a po drugie, konieczne jest istnienie powiązania tej informacji z pełnieniem funkcji publicznych. Brak takiego związku co do zasady powoduje, że dana informacja nie ma charakteru publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu. Organ wskazał, że zadania osób, którym zostały udostępnione dane logowania na konto Sejmu RP na portalu Twitter, mają charakter usługowy i techniczny, a działania tych osób nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób ani nie łączą się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów zatem uzasadnione jest stwierdzenie, że osoby te nie pełnią funkcji publicznej. Administrowanie profilami sejmowymi w mediach społecznościowych, relacjonowanie w nich działalności Sejmu, jego organów i Kancelarii Sejmu należy w Kancelarii Sejmu do zadań Centrum Informacyjnego Sejmu (CIS). Pracownicy CIS wykonują swoje zadania zgodnie z poleceniami i wytycznymi ich przełożonych (kierownictwu biura), którzy podlegają kierownictwu Kancelarii Sejmu. Wobec tego fizyczna możliwość zalogowania się na sejmowe konto nie oznacza swobody w umieszczaniu tam materiałów i dokonywaniu wpisów. Zatem działania tychże pracowników nie mają samodzielnego charakteru i w konsekwencji nie można przypisać im przymiotu "osób pełniących funkcje publiczne". Istotnym jest, że stosownie do art. 201a Regulaminu Sejmu do gromadzenia, przetwarzania i udostępniania danych związanych z działalnością Sejmu i jego organów oraz Kancelarii Sejmu utworzony został System Informacyjny Sejmu, prowadzony w formie elektronicznej, gdzie Kancelaria Sejmu zgodnie z art. 202a ust. 1 Regulamin Sejmu udostępnia informację publiczną. Na gruncie obowiązujących przepisów o dostępie do informacji publicznej Kancelaria Sejmu nie ma obowiązku udostępniania informacji publicznej przez inną stronę, która nie jest Systemem Informacyjnym Sejmu. Zgodnie z wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt li SAB/Sz 46/18 urząd nie może w odpowiedzi na wniosek odesłać wnioskodawcy do danej strony internetowej, gdzie poszukiwane przez niego informacje się znajdują - wskazanie takiej strony internetowej nie powoduje skutecznego udostępnienia informacji. Przepisy nie zobowiązują Sejmu RP do posiadania profilu na portalach społecznościowych, niewątpliwie są one dodatkową platformą, poprzez którą osoby zainteresowane Sejmem i jego organami czy też pracami mogą odbierać wiadomości tam umieszczane oraz umieszczać własne komentarze. Zatem prowadzenie profili sejmowych na portalach społecznościowych nie wynika z ustawowego nakazu. Należy też zauważyć, że nie każda wiadomość opublikowana na portalu Twitter przez Kancelarię Sejmu będzie miała charakter informacji publicznej, jak na przykład wiadomości o świętach narodowych czy innych wydarzeniach niezwiązanych ze statutową działalnością Sejmu i jego organów. Z uwagi na powyższe zarzut Skarżącego, że nieudzielenie informacji w zakresie pkt 3 wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej winno było mieć formę decyzji odmownej Szefa Kancelarii Sejmu z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (jak wskazano w uzasadnieniu skargi), należy uznać za chybiony. W tym kontekście również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie imion, nazwisk oraz funkcji urzędników, jest w ocenie organu bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie udostępnienia informacji w zakresie punktu 3 wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. Oceniając dopuszczalność skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wyjaśnić należy, że jej wniesienie nie jest ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Na wstępie wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 ust. 1 wynikające z zasad określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ust. 2 ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy) oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Sąd podkreśla, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest jedynie ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania, którego zaniechał. W ocenie Sądu, organ co prawda w terminie 14 dni nie podjął odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, czy o umorzeniu postępowania, ale podjął odpowiednie czynności przewidziane w art. 13 u.d.i.p. Jak wynika z akt niniejszego postępowania, w dniu 28 lipca 2020 r. organ poinformował skarżące Stowarzyszenie o niemożności udzielenia wnioskowanych informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednocześnie przedstawiając przyczyny opóźnienia w postaci trwającego gromadzenia informacji umożliwiających rozpatrzenie wniosku powołując się jednocześnie na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazując termin rozpatrzenia wniosku Skarżącego do dnia [...] września 2020 r. W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ, w ocenie Sądu, udzielił odpowiedzi w całości na wniosek Skarżącego, w tym na pkt 3 wniosku, wskazując na niemożność udzielenia informacji w zakresie pkt. 3 w części dotyczącej podania imion i nazwisk, a także pełnionych funkcji przez osoby posiadające uprawnienia dostępu do kont Kancelarii Sejmu na portalach społecznościowych. Zdaniem Sądu pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. stanowi ułomną decyzję administracyjną, tak więc organ w przewidzianym w u.d.i.p. trybie decyzji odmówił udzielenia informacji w przedstawionym powyżej zakresie zgodnie z treścią art. 16 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pismo organu zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, wskazanie adresata pisma, rozstrzygnięcia sprawy (nawet o charakterze opisowym) oraz podpis upoważnionego pracownika organu przesądza o tym, że dany akt jest decyzją administracyjną, jako że spełnia minimum przesłanek wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Zatem treść a nie forma stanowi, czy pismo jest decyzją, czy nie. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów. Ponadto Sąd wskazuje, że co prawda w formie opisowej organ zawarł w przedmiotowej decyzji podstawę prawną, gdyż powołał się na prywatność, a co za tym idzie ograniczenie w dostępie do danych osób fizycznych nie pełniących funkcji publicznej, a więc na art. 5 u.d.i.p. Skoro więc w sprawie w przewidzianym ustawowo terminie została wydana decyzja w zakresie pkt. 3 wniosku z dnia [...] lipca 2020 r., to trudno organowi zarzucić, że pozostawał w bezczynności. Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.