II SAB/Wa 718/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Maria Werpachowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi K.J. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wydania zaświadczeń o żądanej treści 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części.

Skarżący K. J. pismem z dnia [...] września 2016 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na treść art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1, art. 2 i art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego o wydanie zaświadczeń niezbędnych dla toczących się postępowań administracyjnych, o następującej treści: 1. Funkcjonariusz Policji zwolniony ze służby czynnej i posiadający prawa określone w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji posiada konstytutywne prawo do lokalu mieszkalnego przydzielanego decyzją administracyjną właściwego miejscowo i rzeczowo w tym zakresie organu Policji, w przypadku, gdy lokal taki nie był mu przydzielony, jak i nie skorzystał on z pomocy finansowej na jego uzyskanie, na zasadach określonych w normach ustawy o Policji, czy też w art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, 2. Funkcjonariusz w stanie spoczynku, któremu nie zaspokojono potrzeb mieszkaniowych, poprzez przydział lokalu, albo przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie, posiada konstytutywne prawo do zastępczej formy realizacyjnej prawa do lokalu, w sposób przewidziany dla funkcjonariuszy nadal pozostających w służbie czynnej, zatem do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w wysokości określonej normami prawa materialnego rozporządzenia MSWiA w sprawie równoważnika z dnia 28 czerwca 2002 r., 3. W istniejącym stanie prawnym, prawo do równoważnika pieniężnego winno być realizowane dla takich podmiotów zgodnie z w/w normami prawa materialnego, przez organ właściwy miejscowo i rzeczowo miejsca zamieszkania policjanta w stanie spoczynku, konkretyzacją tego prawa do świadczeń publicznoprawnych konstytutywną decyzja administracyjną a w przypadku decyzji wydanej przed nowelizacją norm rozporządzenia w roku 2005, na podstawie wydanej w służbie i bezterminowej decyzji administracyjnej, której adresatem z mocy prawa był również podmiot, w razie nabycia praw z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, 4. W związku ze zmianami norm rozporządzenia w roku 2005 i wydanego w tym zakresie uzasadnienia, MSWiA zaświadcza, iż normy rozporządzenia w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z dnia 28 czerwca 2002 roku stanowią o podstawie prawnej naliczania i zlecania do wypłaty przez komórkę finansową Policji należności publicznoprawnych równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjantom w stanie spoczynku, gdzie prawo do tych należności określono w tych normach prawa materialnego. Pismem z dnia [...] września skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, która została nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...] września 2016 r., skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania bądź odmowy wydania zaświadczeń o żądanej treści, zobowiązanie organu do uznania obowiązku działania w zakresie wniesionej sprawy bez przekazywania jej do innego organu, o uznanie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej według uznania Sądu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania czterech zaświadczeń o żądanej przez skarżącego treści w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Następnie w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że jakkolwiek nie podziela zarzutu skarżącego co do bezczynności, bowiem wniosek skarżącego został niezwłocznie przekazany do rozpatrzenia do innego organu, który, jak ustalono, załatwił sprawę pozytywnie w zakresie wydania jednego zaświadczenia, a w pozostałym zakresie przekazał wniosek do rozpatrzenia Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...], to po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zweryfikował pierwotnie podjęte czynności, nie znajdując jednak podstaw prawnych do wydania czterech zaświadczeń o żądanej treści, postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2016 r. odmówił ich wydania. Skarżący pismem doręczonym do Sądu w dniu [...] listopada 2016 r. poinformował, że odpowiedź na skargę została mu doręczona bezpośrednio, bez pośrednictwa Sądu, zaś pismem doręczonym do Sądu w dniu [...] listopada 2016 r. wskazał, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w postanowieniu z dnia [...] października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego K. J. z dnia [...] września 2016 r., zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718)), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Natomiast zgodnie z ogólną zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy nie wymagające zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Reasumując, bezczynność postępowania to brak po stronie organu właściwiej koncentracji w szybkości prowadzenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, jest to ze strony organu niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu procedowania, aby zakończyć je w rozsądnym terminie. Wskazać dalej należy, że w myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zatem z przytoczonych powyżej przepisów wynika jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego nakładająca na organy administracji publicznej obowiązek szybkiego i wnikliwego działania, z drugiej zaś strony w sposób jednoznaczny określono w nich terminy i sposób działania. Wobec powyższego bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego, wskazana już wyżej w art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczy okresu do upływu terminu załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiła bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2016 r. Otóż po wpłynięciu powyższego wniosku do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, organ wydał dopiero postanowienie w dniu [...] października 2016 r. nr [...], odmawiające wydania czterech zaświadczeń o żądanej przez skarżącego treści w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zatem po upływie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku, przy czym po pierwsze nie była to – zdaniem Sądu – sprawa skomplikowana, a po drugie gdyby nawet tak było, bądź gdyby sprawa wymagała postępowania wyjaśniającego, to w myśl art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Jednakże w rozpoznawanej sprawie organ nie zadośćuczynił powyższemu obowiązkowi i nie powiadomił skarżącego, że jego wniosek nie może być załatwiony niezwłocznie. Skoro zatem tak, to przedmiotowa sprawa nie charakteryzuje się niezbędną koncentracją w rozumieniu art. 12 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy organowi, że jeśli był on właściwy do załatwienia wniosku, o czym świadczy wydanie postanowienia w dniu [...] października 2016 r., to nie może go tłumaczyć wcześniejsze przekazywanie sprawy innym organom, a następnie – jak podał w odpowiedzi na skargę – weryfikowanie pierwotnie podjętych czynności. Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić więc należy, że nierozpatrzenie wniosku skarżącego w ustawowym terminie, a dopiero po upływie 1 miesiąca, bezspornie świadczy o bezczynności organu w zakresie owego wniosku. Natomiast bezczynność organu nie miała – w ocenie Sądu – charakteru kwalifikowanego, bowiem przekroczenie terminu na załatwienie wniosku jest minimalne, a zatem nie nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nic nie świadczy o lekceważeniu, bądź też ignorowaniu skarżącego. Z kolei Sąd oddalił skargę w zakresie przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, bowiem wymieniony nie wskazał na poniesienie jakiejkolwiek dolegliwości w wyniku bezczynności organu, a środek ten nie ma charakteru represyjnego. Na koniec zaś wskazać należy skarżącemu, że odpowiedź organu na skargę doręczona mu bezpośrednio, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, a rozstrzygnięcie organu zawarte w postanowieniu z dnia [...] października 2016 r., nie jest przedmiotem niniejszej skargi na bezczynność i jest oddzielną sprawą administracyjną. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 3) i § 1a) w zw. z art. 151 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.