II SAB/Wa 696/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego B. G. z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego B. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pan B. G. (dalej skarżący) wniósł skargę na bezczynność Burmistrza [...] (dalej organ) w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wskazał, że dniu [...] września 2020 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci "umowy (lub zlecenia) z Panem T. T. (dalej przedsiębiorca) na sprawdzenie wybranych instalacji solarnych, czy w związku z realizowaną inwestycją budowy instalacji OZE na terenie gminy [...] - dostawa i montaż instalacji solarnych oraz instalacji fotowoltaicznych w ramach zadania "Wzrost udziału odnawialnych źródeł energii w ogólnej produkcji energii na terenie gminy [...]" prace te wykonane zostały zgodnie z dokumentacją projektową" oraz wnosił o udostępnienie protokołu z wykonanej pracy (dalej wniosek z dnia [...] września 2020 r.). Podniósł, że w dniu [...] października 2020 r. złożył ponaglenie, a w dniu [...] października 2020 r. pismo-ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem Burmistrza [...]. Zauważył, że dniu [...] października 2020 r. Burmistrz [...] wydał postanowienie działając na podstawie art. 66 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, informując że właściwym w sprawie jest sąd powszechny i zwrócił pismo-ponaglenie pouczając skarżącego możliwości wniesienie zażalenia. Podniósł, że Burmistrz [...] wysłał pismo z dnia [...] października 2020 r. Informując o zwrocie pisma-ponaglenia oraz przesłankach braku odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej, proponując spotkanie w tej sprawie w uzgodnionym obustronnie terminie. Wskazał, że jego intencją nie jest zadręczanie organu a każdy wiosek złożony do Burmistrza podyktowany jest dobrem publicznym. Uznał, że odmowa dostępu do informacji publicznej następuje w formie decyzji a nie odmowy dostępu do informacji w formie milczącej. Wobec powyższego wnosił o: 1. Zobowiązanie Burmistrza [...] do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. 2. Zasądzenie od Burmistrza [...] na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Odnosząc się do skargi organ uznał, że nie jest zasadna, gdyż: 1. Zgodnie przepisami skarga powinna zostać opłacona. Przekazana organowi skarga nie spełnia warunków formalnych. 2. Skarżący nadużywa dostępu do informacji. Burmistrz [...] postanowieniem z [...] października 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 66 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócił pismo-ponaglenie z [...] października 2020 r., informując, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny i pouczając skarżącego możliwości wniesienie zażalenia. Jednocześnie Burmistrz [...] wysłała pismo z dnia [...] października 2020 r. informując o zwrocie pisma-ponaglenia oraz przesłankach braku odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej, proponując spotkanie w tej sprawie w uzgodnionym obustronnie terminie. Skarżący pomimo wielokrotnych zaproszeń odmawiał spotkania się z Burmistrzem [...] . Podniósł, że skarżący pełnił funkcję burmistrza [...] w latach 2002-2018. W ocenie organu, skarżący, wraz z przegraną w wyborach samorządowych obrał sobie za cel deprecjonowanie działań burmistrza, czego na forum publicznym nie ukrywał. Organ wskazał, że skarżący około 2 lata temu zaczął wnioskować o udostępnianie informacji publicznej. W okresie styczeń 2019 - październik 2020 złożył 15 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący pełnił funkcję burmistrza przez okres 4 kadencji, a więc 16 lat, co pozwala przypuszczać, że odpowiedzi na większość pytań zna, a zna je o tyle dobrze, że zazwyczaj to jego podpis znajduje się pod umowami, decyzjami itp. o które wnioskuje. Organ wskazał, że znaczna ilość pytań posiada walor pytań retorycznych lub stanowi ponowienie pytań na które urząd już odpowiedział. W związku z powyższym organ uważał, że miał uzasadnione podstawy do uznania, że miało miejsce nadużycie - nastąpił element ilościowy, oraz jakościowy - całokształt postępowania wyraźnie wskazuje na intencje skarżącego, nie mieszczą się one w intencjach aksjologicznych ustawodawcy oraz powołanych w odpowiedzi na skargę rozważań sądów. Organ podniósł, że udostępniał i zawsze będzie udostępniać informację publiczną o ile jest ona zgodna z ustawą o dostępie do informacji publicznej: transparentność stanowi absolutne pryncypium urzędu. Jego zdaniem w obecnej sytuacji, gdy kolejne wnioski w swej treści nawiązują do poprzednich wniosków i zawierają pytania o charakterze retorycznym nie można przyjąć, aby wnioskodawca obiektywnie żądał dostępu do informacji publicznej. Mając powyższe na względzie organ po analizie wskazanego w skardze orzecznictwa sądów administracyjnych uznał, że skarżący nadużył prawa dostępu do informacji publicznej. W jego ocenie działanie skarżącego polega na próbie korzystania z prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Powołując się na powyższe organ wnosił o: 1. odrzucenie skargi, a ewentualnie, z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi w całości; 2. w sytuacji gdyby sąd nie uwzględnił pierwszego wniosku, wnosił o stwierdzenie nadużycia dostępu do informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza [...] w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej opisanej w dniu [...] września 2020 r. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. Poz. 1330; dalej udip), pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W świetle tych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział wówczas, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bowiem istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), albo przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip) bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip). W tym miejscu wskazać należy, że z uwagi na konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego to żądanie informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji publicznej każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Załatwienie sprawy w tym wypadku następuje w formie czynności materialno-technicznej czy też decyzji odmownej. Takie ukształtowanie przepisów normujące konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej może powodować, że dojdzie do nadużycia prawa do informacji publicznej. Żądanie takiej informacji może dotyczyć celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej a może dotyczyć celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględniać nadrzędne wobec niego zasady i wartości. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z instytucji prawa dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005, red. J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, s. 146-147). Kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej była przedmiotem analizy w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i sądów wojewódzkich. Dostrzegając to zjawisko składy orzekające uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1601/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. IV SAB/Wr 216/14). Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył do organu wniosek z dnia 16 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ w ustawowym terminie 14 dni nie podjął działań, które byłyby zgodne z udip a w tym konkretnym wypadu nie wykonał czynność materialno-technicznej wskazującej na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ twierdzi, że skarżący nadużywa prawa do uzyskania informacji a nadto między skarżącym a organem istnieje konflikt (może osobisty). Organ słusznie wskazał, że gdy w sprawie stwierdza się nadużycie prawa do uzyskania informacji to nie wydaje się decyzji, a jedynie podejmuje czynność materialno-techniczną albowiem w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1601/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. IV SAB/Wr 216/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 marca 2019 r. II SAB/Ke 6/19 - orzeczenie jest prawomocne). Faktem wynikającym z akt sprawy jest okoliczność, że organ w ustawowym terminie 14 dni nie udzielił, żądanej informacji publicznej. W ocenie Sądu informacja winna być udzielona w wyżej opisanym terminie ewentualnie organ powinien podjąć czynność materialno-techniczną wykazując nadużycia prawa dostępu do informacji lub skorzystać z innych możliwości przewidzianych w udip. Zdaniem Sądu wykazanie, że skarżący nadużywa dostępu do informacji publicznej powinno być wykazane w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2020 r. a nie dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Dopiero na tym etapie organ wykazywał nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Nie jest możliwe podzielenie argumentu organu, że "...skarga nie spełnia warunków formalnych, bowiem zgodnie przepisami skarga powinna zostać opłacona...". Sąd wskazuje, że organ nie wykazał "...zgodnie..." jakimi "...przepisami prawa..." powinna być opłacona skarga. Sąd stwierdza, że brak takich "...przepisów prawa...", które zobowiązywałby skarżącego do opłacenia skargi na etapie postępowania administracyjnego przed organem. Sąd wskazuje, że skarga jest opłacana dopiero na etapie postępowania sądowego i dopiero (z wyjątkami) na wezwanie Sądu. Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd uznał, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia [...] września 2020 r. albowiem i pomimo spełnienia ustawowych przesłanek, nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu to organ powinien wykazać jakiego rodzaju czynność techniczna zostanie wykonana, czy to udzielenie informacji publicznej, czy też wykazanie, że dochodzi do nadużycia prawa dostępu do informacji czy też wydanie decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Stosownie do art. 119 p.p.s.a., Sąd rozpoznawał sprawę w trybie uproszczonym, albowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym (bez udziału stron), w składzie trzech sędziów Mając na uwadze zaprezentowane stanowisko, Sąd w punkcie 1. wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2020 r., w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) mając na uwadze, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane do sytuacji oczywistych, nie budzących wątpliwości i nie dających się usprawiedliwiać w żaden sposób. Tymczasem w sprawie, stwierdzona bezczynność organu nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz stanowiła konsekwencję błędnego zakwalifikowania żądanej informacji (raczej trudności organu w podjęciu decyzji co do rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z dnia [...] września 2020 r.). Zawarte w punkcie 3 wyroku orzeczenie o kosztach sądowych znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota 100 zł odpowiada wartości wpisu od skargi, jaki skarżący uiścił inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Wobec powyższego orzeczono jak w wyroku.