II SAB/Wa 675/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. w przedmiocie wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. J. z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. na rzecz skarżącego D. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 18 września 2023 r. D. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił zaskarżonemu podmiotowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. zwrócił się do [...] Sp. z o.o. o udostępnienie informacji odnośnie historii zatrudnienia kadry zarządzającej spółki: G. S. - V-ce dyrektora regionalnego [...]; M. S. - Kierownika Projektu [...] oraz P. M. - Dyrektora Regionalnego [...]. Wniósł o udostępnienie szczegółowych informacji odnośnie: 1. "Czy na aktualnie zajmowane stanowiska podczas procesu zatrudniania wyżej wymienionych osób odbyły się konkursy? 2. Jeżeli odpowiedź na pkt 1 brzmi tak, to proszę o informację, jakie były kryteria wyboru oraz co zadecydowało, iż wyżej wymienieni powyżej objęli stanowisko zarządzające w Państwa spółce? 3. Jeśli odpowiedź na pkt 1 brzmi nie, to proszę o informację, jak wyglądał nabór na powyższe stanowiska i co zadecydowało o zatrudnieniu wyżej wymienionych osób na powyższych stanowiskach?" Skarżący stwierdził, że pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o umorzenie postępowania, a w przypadku braku umorzenia, o odrzucenie skargi w całości, zaś w przypadku braku odrzucenia skargi, o jej oddalenie w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska [...] Sp. z o.o. wyjaśniła, że udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego w piśmie z dnia [...] października 2023 r., a zatem biorąc pod uwagę udzielenie przez spółkę odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skarga w niniejszej sprawie stała się bezprzedmiotowa. Wniosek o odrzucenie skargi spółka uzasadniła tym, że kognicji sądu administracyjnego nie podlegają działania pozytywne organów. Spółka podniosła, ze w związku z udzieleniem odpowiedzi nie pozostaje już w bezczynności, co oznacza, że skarga nie jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność [...] Sp. z o.o. zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, Sąd uznał, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak bowiem stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika z informacji dostępnych w Krajowym Rejestrze Sądowym, wszystkie udziały w spółce [...] Sp. z o.o. posiada Skarb Państwa reprezentowany przez Agencję Mienia Wojskowego. Spółka jest więc podmiotem, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a co za tym idzie jest podmiotem zobowiązanym, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (a więc również [...] Sp. z o.o.), a także o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. dotyczył informacji związanych z trybem zatrudnienia osób zajmujących trzy kierownicze stanowiska w zaskarżonej spółce, tj. wicedyrektora regionalnego, kierownika projektu oraz dyrektora regionalnego. Informacje tego rodzaju dotyczą zarówno kwestii funkcjonowania podmiotu publicznego, jak również związane są z prawidłowością wydatkowania przez ten podmiot środków publicznych. Wniosek skarżącego dotyczył zatem informacji publicznej i powinien zostać przez organ rozpatrzony w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do spółki [...] w dniu [...] sierpnia 2023 r. Termin do udostępnienia żądanej informacji upłynął zatem w dniu [...] września 2023 r. Spółka udzieliła wprawdzie odpowiedzi, jednak nastąpiło to dopiero w piśmie z dnia [...] października 2023 r., tj. już po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność. Co szczególnie istotne, pismo z dnia [...] października 2023 r. nie stanowiło ponadto prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na spółkę przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się bowiem do pytania zawartego w pkt 1 wniosku, spółka stwierdziła, że informacja, której domaga się skarżący, w tym zakresie jest informacją przetworzoną. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji musi się wiązać z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, mimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11). Jak stwierdził z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2685/21, "co do zasady informacja publiczna nie stanowi informacji przetworzonej wyłącznie z uwagi na fakt, że jest przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych czy rzeczowych. Tego rodzaju czynności stanowią bowiem proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. Jednakże nie można z góry wykluczyć, że skala koniecznych do podjęcia czynności w ramach rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej może powodować, iż informacja publiczna może zostać zakwalifikowana jako przetworzona. Należy zatem przyjąć, że informacja przetworzona wiąże się z przygotowaniem szerokiego zakresu (przedmiotowego, podmiotowego, czasowego) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów. Ponadto, pomimo iż anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (por. M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72)". Taka sytuacja, w ocenie Sądu, nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W pkt 1 swojego wniosku skarżący domagał się odpowiedzi na pytanie, czy na aktualnie zajmowane stanowiska podczas procesu zatrudniania trzech wymienionych we wniosku osób odbyły się konkursy. Tak postawione pytanie wymaga jedynie odpowiedzi "tak" lub "nie", a uzyskanie przez zaskarżony podmiot informacji, czy przeprowadzono konkursy na trzy stanowiska w spółce nie wymaga z pewnością przeprowadzania procesu przekształcania informacji w wyżej przedstawionym rozumieniu. Odpowiedź spółki na pkt 1 wniosku nie była zatem zgodna z wymogami ustanowionymi w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd jako nieprawidłowe uznaje również stanowisko spółki co do tego, że odpowiedź na zawarte w pkt 2 i 3 wniosku pytania nie stanowi informacji publicznej. Niewątpliwie pytania te dotyczyły przyjętych w spółce kryteriów naboru na trzy wymienione kierownicze stanowiska. Kwestie związane z przeprowadzaniem naborów na stanowiska w podmiocie, który w całości jest własnością Skarbu Państwa (tak [...] Sp. z o.o.) dotyczy kwestii prawidłowości gospodarowania majątkiem publicznym i jako taka stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.d.i.p. Sam fakt, powoływany przez spółkę w piśmie z dnia [...] października 2023 r., że do pracowników zatrudnionych w spółkach z udziałem Skarbu Państwa nie mają zastosowania przepisy dotyczące zasad naboru na określone stanowiska, nie oznacza, że żądana w pkt 2 i 3 wniosku informacja (mimo że nie mieści się w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p.) nie stanowi informacji publicznej, skoro dotyczy sposobu funkcjonowania podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy ma jedynie charakter przykładowy, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w tym". W konsekwencji, nawet jeśli dana informacja nie mieści się w katalogu określonym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) – g), nie oznacza to, że nie stanowi ona informacji publicznej, o ile dotyczy zasad funkcjonowania podmiotu publicznego. Ponadto, jako oczywiście błędne jawi się stanowisko spółki, zgodnie z którym nie pozostawała ona w bezczynności bowiem podjęła działania w związku z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. i odpowiedziała skarżącemu po wniesieniu skargi, co skutkować miałoby koniecznością umorzenia postępowania lub odrzucenia skargi. Przytoczone wyżej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazują jednoznacznie, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni, zaś odmowa takiego udostępnienia winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę, że przedstawione w piśmie z dnia [...] października 2023 r. stanowisko spółki co do wniosku skarżącego zostało ocenione przez Sąd jako nieprawidłowe, należało stwierdzić, że udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że [...] Sp. z o.o. do dnia wydania niniejszego wyroku pozostaje bezczynna w rozpoznaniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał spółkę do rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, spółka udzieliła odpowiedzi w dniu [...] października 2023 r., informując, że jej zdaniem, żądana w pkt 1 informacja jest informacją przetworzoną, zaś informacja żądana w pkt 2 i 3 nie stanowi informacji publicznej. Powyższe świadczy o tym, że bezczynność [...] Sp. z o.o. nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej oceny charakteru żądanej w tej sprawie informacji. W związku z powyższym Sąd ocenił, że bezczynności [...] Sp. z o.o. w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Zasądzoną od spółki na rzecz skarżącego kwotę stanowi uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.