II SAB/Rz 127/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – skargę oddala –

W dniu 22 listopada 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga PD (dalej: "Skarżącego") na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: "Komendant", "KPP" lub "Organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że 18 października 2023 r. Skarżący za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Komendanta o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej policjanta [...] i obejmującej: 1. życiorys, 2. skan dyplomu ukończenia szkoły średniej, 3. skan dyplomu ukończenia szkoły wyższej, 4. skan dyplomu ukończenia szkoły policyjnej, 5. skan dokumentu mianowania na Policjanta 6. informację o przebiegu drogi zawodowej, 7. sygnatur akt postępowań dyscyplinarnych, 8. skan upoważnienia dostępu do danych osobowych i wrażliwych obywateli, 9. kopię aktualnych badań psychiatrycznych, 10. kopię aktualnych badań psychologicznych, 11. upoważnienia do podejmowania decyzji w imieniu organu. Zdaniem skarżącego, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił całości wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Organ w piśmie z 2 listopada 2023 r. udostępnił bowiem informację w zakresie pkt 6 i 7 wniosku. W pozostałej części albo nie udostępnił informacji, albo nie udostępnił jej w sposób wskazany we wniosku, tj. poprzez przesłanie skanów dokumentów. To zaś stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta do załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w piśmie z 2 listopada 2023 r. udostępnił skarżącemu dane stanowiące w jego ocenie informacje publiczne. Jednocześnie poinformował Skarżącego, że życiorys nie stanowi informacji publicznej, wskazał przebieg kariery zawodowej i edukacji oraz poinformował o stanie zdrowia funkcjonariusza, a także o posiadanych przez niego uprawnieniach. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniała bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. 149 § 1a P.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ danej czynności lub wydania określonego aktu. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Skarga na bezczynność stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia działania i aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce. Odnosząc powyższe rozważania do realiów opisywanej sprawy Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p), do których zalicza się niewątpliwie Policję i jej organy, w tym komendanta powiatowego policji (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 145). Niewątpliwie Komendant Powiatowy Policji w [...] jest zatem organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W realiach opisywanej sprawy nie zachodzi jednak stan bezczynności odnośnie załatwienia wniosku Skarżącego z 18 października 2023 r. Wymaga podkreślenia, że żądanie Skarżącego wpłynęło na adres poczty elektronicznej Organu 18 października 2023 r. Z zachowaniem 14-dnowego terminu określonego art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w piśmie z 2 listopada 2023 r. Komendant udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego. Sąd analizując treść pisma i wyrażone w nim stanowisko odnośnie kwalifikacji żądanych informacji podziela stanowisko Organu. Wprawdzie żądane przez wnioskodawcę dane dotyczące funkcjonariusza Policji wiązały się z wykonywaniem służby w Policji, czyli z realizacją zadań publicznych, przez to, co do zasady, wypełniały szeroko wytyczone kryteria kwalifikacyjne z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., niemniej nie oznacza to, że wszystkie informacje z nim związane (w tym objęte wnioskiem) podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony jego prywatności. W realiach opisywanej sprawy uznać należało, że pismo z 2 listopada 2023 r. informujące Skarżącego o braku prawnej możliwości uwzględnia całości wniosku, stanowi w istocie decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia żądanej informacji w sposób i w formie określonej przez Skarżącego. Pismo Komendanta, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", jest w istocie decyzją administracyjną, o czym świadczą następujące względy. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja administracyjna zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska. Należy podzielić stanowisko, że brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. Poczynając od wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] listopada 2023 r. oczywiście spełnia minimalne wymagania stawiane decyzji, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zawiera bowiem w swym nagłówku oznaczenie organu, wskazuje adresata, rozstrzyga w sposób negatywny w przedmiocie wniosku oraz jest podpisane z imienia i nazwiska oraz podaniem zajmowanego stanowiska. Oznacza to, że Komendant nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej, skoro w terminie określonym art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wydał decyzję, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Odmienną kwestią pozostaje zasadność wyrażonego w tej decyzji stanowiska, niemniej jego ocena wykracza poza granice niniejszej sprawy, dotyczącej bezczynności Organu a nie odmowy udostępnienia informacje publicznej. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.