II SAB/Wa 651/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z [...] maja 2020 r. M. R. (dalej: "skarżący") wystąpił do Prokuratora Krajowego (dalej: "PK", "organ") o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") pisma sporządzonego pod sygnaturą PK [...], którym Zastępca Prokuratora Generalnego dokonał wiążącej dla podległych mu prokuratorów, wykładni zapisów § 27 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz § 29 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Jednocześnie skarżący zażądał przesłania mu treści ww. pisma w formie pliku pdf na adres jego poczty elektronicznej. Powyższy wniosek, nadany w urzędzie pocztowym, wpłynął do organu 2 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu ww. wniosku skarżący podał, że na pismo o sygnaturze PK II [...] powołał się terenowy organ prokuratury w adresowanej do niego korespondencji, wskazując je jako podstawę podjęcia decyzji w postępowaniu dotyczącym skarżącego jako pokrzywdzonego. Dodał, iż przedmiotowe pismo nie występuje w domenie publicznej, lecz wpływa istotnie na sposób stosowania prawa, co – zdaniem skarżącego - uzasadnia wniosek. W odpowiedzi na wniosek skarżącego, PK pismem z [...] czerwca 2020 r. poinformował go, że wnioskowana informacja nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., gdyż żądane pismo ma charakter dokumentu wewnętrznego i w związku z tym nie może być udostępnione w trybie u.d.i.p. Pismem z [...] października 2020 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PK, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych - poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z [...] maja 2020 r. i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi - poza argumentacją przedstawioną we wniosku o udzielenie informacji publicznej - skarżący wskazał, że wytyczne zawarte w żądanym dokumencie mają charakter ogólnokrajowy i wpływają istotnie na sposób stosowania prawa, zatem dokument ten ma wszelkie cechy informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę PK wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ podtrzymał stanowisko przestawione w piśmie z [...] czerwca 2020 r., w myśl którego wnioskowana informacja ma charakter dokumentu wewnętrznego. Celem żądanego pisma jest ujednolicenie praktyki kierowania spraw dotyczących błędów medycznych do właściwości prokuratur okręgowych i prokuratur regionalnych oraz formy prowadzenia tego typu postępowań przygotowawczych w prokuraturach okręgowych. Zatem dotyczy ono kwestii wewnętrznej organizacji prokuratury i spraw porządkowych, a nie procesowych. PK podkreślił, że strefa tej działalności prokuratury jest związana z przewidzianą w ustawie ustrojowej jej hierarchiczną organizacją. W związku z tym tego typu pismo wiąże wyłącznie w ramach wewnętrznej struktury organizacyjnej prokuratury, ponieważ jego adresatem są podlegli organowi prokuratorzy. Ma ono również charakter porządkujący, gdyż służy racjonalnemu rozłożeniu ciężaru prowadzenia określonego typu spraw pomiędzy regionalne i okręgowe jednostki prokuratury. Treść tego dokumentu w żadnym razie nie uprawnia ani nie zobowiązuje do podejmowania określonej merytorycznej decyzji procesowej, a tym samym nie reguluje sytuacji procesowej jakichkolwiek podmiotów w postępowaniu przygotowawczym. Poza tym ważność czynności procesowych podejmowanych przez prokuratora w postępowaniu karnym nie jest co do zasady uzależniona od szczebla organizacyjnego prokuratury. Ponadto organ zaznaczył, że celem u.d.i.p. nie jest zaspakajanie indywidualnych potrzeb w postaci uzyskania informacji przeznaczonych dla celów innych niż publiczne. Skarżący, jak sam wskazał, jest pokrzywdzonym, czyli stroną postępowania przygotowawczego. Tak więc jego działaniom nie przyświeca cel publiczny, lecz własny interes prywatny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W zakresie dostępu do informacji publicznej, bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej; względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem PK jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sporna między stronami postępowania była kwalifikacja prawna wnioskowanej informacji w postaci pisma Zastępcy Prokuratora Generalnego o sygnaturze PK II [...], adresowanego dla podległych mu prokuratorów, w przedmiocie wykładni zapisów § 27 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz § 29 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2017 r., poz. 1206 ze zm.). Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, co skarżący przyznał zarówno w uzasadnieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, jak i w skardze do tut. Sądu, że żądane pismo Zastępcy Prokuratora Generalnego zostało powołane w korespondencji terenowego organu prokuratury, skierowanej do skarżącego, jako podstawa prawna podjętego względem niego rozstrzygnięcia w sprawie, w której skarżący ma status pokrzywdzonego. W ten sposób skarżący wskazał na swój subiektywny, indywidualny interes w uzyskaniu dokumentu objętego wnioskiem. Tymczasem u.d.i.p. nie może być wykorzystywana do zaspokajania indywidualnych (prywatnych) potrzeb skarżącego, lecz ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. W konsekwencji żądane pismo nie ma waloru "sprawy publicznej", ważnej dla ogółu czy szerszej grupy obywateli. Informacji o sprawie publicznej nie stanowią dokumenty dotyczące zindywidualizowanego postępowania, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny; dalej: "NSA" w wyroku z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18, zgodnie z którym u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymywania informacji we własnej sprawie (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawami publicznymi nie będą więc konkretne indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu (vide wyroki NSA: z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12; z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09; z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11; z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2231/12; z 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1284/11). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ na dzień wniesienia skargi z [...] października 2020 r. nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] maja 2020 r. (data wpływu wniosku do organu: [...] czerwca 2020 r.). Wprawdzie w piśmie z [...] czerwca 2020 r. (stanowiącym, udzieloną skarżącemu w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, odpowiedź na ten wniosek) PK nie wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, lecz zakwalifikował ją jako dokument wewnętrzny, jednakże w obu tych przypadkach organ nie miał podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Tut. Sąd nie podziela stanowiska PK co do kwalifikacji prawnej przedmiotu wniosku, ponieważ organ nie wykazał, aby wnioskowany dokument został w jakikolwiek sposób utajniony (oklauzulowany), zwłaszcza, jeśli zważy się fakt powołania go jako podstawy określonego zachowania organu prokuratorskiego w postępowaniu z udziałem skarżącego. To w ramach tego postępowania skarżący (jako jego strona - pokrzywdzony) może realizować swoje uprawnienia związane z wyjaśnieniem podstaw konkretnych rozstrzygnięć. Dopiero w odpowiedzi na skargę PK podniósł, że skarżący złożył wniosek we własnej sprawie. Skoro treść wniosku dotyczyła informacji służącej do załatwienia indywidualnej sprawy skarżącego, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to skarga na bezczynność PK z tej przyczyny nie mogła zostać uwzględniona. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.