II SAB/Wa 630/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Partii Politycznej Platforma Obywatelska RP z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Partia Polityczna Platforma Obywatelska RP z siedzibą w [...] dopuściła się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Partii Politycznej Platforma Obywatelska RP z siedzibą w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Partii Politycznej Platforma Obywatelska RP z siedzibą w [...] grzywnę w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych, 4. zasądza od Partii Politycznej Platforma Obywatelska RP z siedzibą w [...] na rzecz A. T. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił partii politycznej, zwanej dalej "Partią", bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej - sformułowanego w piśmie z [...] czerwca 2023 r. W skardze zarzucono Partii naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38 poz. 167), w zakresie w jakim stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującym: swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru - poprzez niezastosowanie i nieudostępnienie podlegającej udostępnieniu informacji; doprowadziło to do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji, - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji - poprzez błędne zastosowanie wobec nieudostępnienia informacji, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informację - nieudostępnioną w Biuletynie Informacji Publicznej – udostępnia się na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania - wobec niezrealizowania wniosku o udostępnienie informacji. W skardze wniesiono o stwierdzenie, że Partia dopuściła się bezczynności bądź jej zobowiązanie do załatwienia wniosku niezwłocznie - nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skargi wskazano: - [...] czerwca 2023 r. złożono - za pośrednictwem poczty elektronicznej, przywołując art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o informacji - wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "Czy w latach 2015 - 2023, [...] wypłacała pieniądze tytułem faktur za świadczone usługi, panu B. K., ekspertowi ds wizerunku zawodów prawniczych lub firmom na niego zarejestrowanym bądź z nim powiązanym. Jeśli tak - proszę o podanie łącznej wypłaconej kwoty osobno dla każdego wskazanego podmiotu. W szczególności chodzi o usługi polegające na tworzeniu postów, publikowaniu treści, pisaniu tekstów, etc. na platformach społecznościowych takich jak Facebook, Twitter czy Tik -Tok Odpowiedź na niniejszy wniosek proszę przesłać mailem, na adres, z którego wniosek został przesłany. [...] Informuję, że w przypadku braku odpowiedzi w ustawowym terminie 14 dni, 15-go dnia złożę skargę na bezczynność do WSA. [...]", - termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku; pomimo jego upływu podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Skargę datowano: [...] sierpnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę Partia wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o udzielenie informacji publicznej z [...] czerwca 2023 r. zagubiono (pominięto go w korespondencji elektronicznej i nie zadekretowano). Odpowiedzi udzielono Wnioskodawcy mailem dopiero [...] listopada 2023 r. Stało się tak wobec zaniedbań sekretariatu Partii. Wniosek w całości uwzględniono - w załączeniu przesłano treść odpowiedzi. Opóźnienie nastąpiło z przyczyn leżących po stronie Partii - wyłącznie organizacyjnych. Zdaniem Partii, nie pozostawała ona w bezczynności. Skargę, która wpłynęła [...] lipca 2023 r. - w okresie urlopu osób, zajmujących się sprawami sądowymi - skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - omyłkowo przekazano do tego sądu bez akt sprawy. Partia powzięła stąd wiedzę o wniosku w istocie dopiero z pisma tutejszego Sądu - doręczonego [...] listopada 2023 r. - po przeanalizowaniu poczty elektronicznej. Partia wyraziła ubolewanie za powstałe niedogodności. Wnosiła o oddalenie skargi z uwagi na realizację w całości wniosku. Załączono wydruk wiadomości e-mail przesłanej do Wnioskodawcy [...] listopada 2023 r., gdzie udzielono odpowiedzi na zadane pytanie. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji (chodziło o wypłacanie wynagrodzenia za świadczenie usług - wskazanej osobie w zakreślonym czasie), zaś podmiot – do którego wpłynęło podanie (Partia) – nie udzielił jej w 14 dniowym terminie, wynikającym z ustawy o informacji - wpływ wniosku [...] czerwca zaś udzielenie odpowiedzi [...] listopada 2023 r. Ostatecznie żądaną informację w zadowalającym Wnioskodawcę zakresie udostępniono – tak: pismo doń Partii, datowane [...] listopada 2023 r., oraz brak polemiki Wnioskodawcy ze znanym mu stanowiskiem Partii, zawartym w odpowiedzi na skargę. Nie jest też sporne, że: - żądana informacja stanowi publiczną - dotyczy bowiem wydatkowania środków pochodzących także z funduszy publicznych – subwencji (tak art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji) oraz - Partia należy do podmiotów, obowiązanych to udostępnianie informacji publicznej (tak art. 4 ust. 2 ustawy o informacji). Jak jednolicie przyjęto w judykaturze, wydanie aktu bądź dokonanie - wobec wniesienia skargi - czynności przez obowiązany podmiot, przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny, nie może być przesłanką oddalenie skargi, wobec treści art. 149 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rolą sądu jest w takim przypadku ocena, czy stan bezczynności występował na dzień wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie jest to bezsporne - wobec wyekspirowania ustawowego terminu udostępnienia informacji znacznie przed dniem realizacji wniosku. Sąd obowiązany był także – w myśl art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ocenić, czy bezczynność obowiązanego podmiotu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał przy tym na uwadze następujące uwarunkowania prawne i faktyczne rozpoznawanej sprawy. W judykaturze ukształtował się pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym - bez żadnej wątpliwości, wahań - można stwierdzić uchybienie przepisom w sposób oczywisty. Przy tym każdorazowo należy dokonać oceny przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Przekroczenie ustawowych obowiązków powinno być znaczne a także powinno zawierać zły zamiar organu albo skutkować wyjątkowo dotkliwymi skutkami (tak np. wyrok NSA sygn. akt I OSK 675/12 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przypadek taki wystąpił w realiach rozpoznawanych sprawy. Sąd miał na uwadze następujące uwarunkowania faktyczne. Partia jest podmiotem o rozbudowanej strukturze. Dysponuje więc stosownym zapleczem eksperckim. W kontekście rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej Sądowi znana jest okoliczności, że - wedle wewnętrznej bazy informacji o sprawach - od 2012 roku rozpoznawano skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez Partię w 32 w sprawach (tak: k. 67 akt). Musi to stanowić wyłącznie część przypadków udostępniania informacji publicznej przez dany podmiot – nie sposób zakładać aby we wszystkich sprawach wnoszone były skargi. W realiach rozpoznawanej sprawy Partia wywodziła, że wniosek zaginął (nie zarejestrowano go) zaś następnie - gdy wpłynęła skarga Wnioskodawcy - skierowano ją do Sądu (zresztą niewłaściwego, lecz tu - zgodnie ze wskazaniem samego Wnioskodawcy) jednak bez odpowiedzi na skargę. Uchybiono tym wymaganiu art. 54 § 2 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądem administracyjnymi. Partia wskazała, że bieg nadano wnioskowi dopiero wobec wpływu z Sądu wezwania do ustosunkowania się do treści skargi. Wyjaśnienie tego nie sposób uznać za wiarygodne. Nie jest możliwe przyjęcie za prawdopodobne, aby w przypadku procedowania nad wnioskiem do podmiotu, dysponującego profesjonalną obsługą, popełniono dwa poważne błędy - wpierw nie rejestrując go zaś następnie nie podejmując stosownych czynności w przedmiocie żądania - pomimo wpływu skargi. Trzeba mieć także na względzie, że wniosek wpłynął nieznacznie przed rozpoczęciem kampanii wyborczej - termin wyborów ogłosił Prezydent RP w postanowieniu z 8 sierpnia 2023 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej z tego samego dnia (poz. 1564). Wniosek dotyczył zaś informacji o wypłacie wynagrodzeń osobie, która - wedle późniejszych publikacji - prowadziła prawdopodobnie w Internecie, pod pseudonimem P. M., działalność publicystyczną, gdzie przedmiotem ostrej krytyki było szereg osób, instytucji, czy działań ówczesnego rządu, wobec którego Partia pozostawała w opozycji, ale także osób z ugrupowań, które zamierzały tworzyć z Partią koalicję. W jednym z materiałów prasowych dotyczących tego tematu, opublikowanym na internetowym portalu informacyjnym "[...]", należącym do mających największy zasięg w Polsce – w kwestii charakteru aktywności w Internecie danej osoby - wskazano m.in: ""[...]", "[...]", "i[...]" - to jedne z najpopularniejszych określeń, którymi użytkownik serwisu X [dawniej Twitter - red.] o pseudonimie "[...]", określał przeciwników politycznych. Konto ma ponad 100 tys. obserwujących - wśród nich czołowi politycy. Na liście jest między innymi premier [...], jego ministrowie [...], [...], [...], [...], a także [...] czy [...]. Wpisy z konta mają wielotysięczne zasięgi." (adres strony: [...]. Wypowiedzi w Internecie osoby, której sumy pobranych od Partii wynagrodzeń żądał Wnioskodawca (wedle udostępnionej potem informacji przekraczały one 300 tys. zł), określano mianem "hejterowskiego konta", cytując stosowne fragmenty jej wypowiedzi (tak: strona o tym samym adresie). Wobec przywołanych uwarunkowań faktycznych, mając na uwadze zbliżający się wówczas termin wyborów parlamentarnych, nie sposób - przy uwzględnieniu zasady logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego - uznać za wiarygodne wyjaśnień, jakoby przyczyną znacznej zwłoki w rozpoznaniu konkretnego żądania była kumulacja dwu niedopatrzeń, gdy proces postępowania z wnioskami o udostępnienie informacji był z pewnością jasno określony i znany. Nie można przyjąć, że żądana informacja miała - z perspektywy Partii - charakter mało znaczący, zaś występujące nieprawidłowości były następstwem przypadkowych błędów. W samym wniosku żądający informacji jednoznacznie zastrzegł, że jest zainteresowany jej uzyskaniem w szybkim terminie. Zapowiadał bowiem wprost zamiar ewentualnego szybkiego wniesienia skargi. Wpływ wniosku do Partii nastąpił [...] czerwca. Wedle jej wyjaśnień skarga Wnioskodawcy – datowana [...] lipca 2023 r. - wpłynęła do niej [...] lipca 2023 r. W razie faktycznego uprzedniego zaginięcia wniosku (ewentualny błąd przy rejestracji) byłby to termin, gdzie z pewnością powzięto wiadomość o jego istnieniu i możliwa była – po odszukaniu - tegoż realizacja. Skargę przesłano jednak [...] sierpnia 2023 r. do niewłaściwego sądu - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (tu - wobec błędu samego Wnioskodawcy) - nie zajmując przy tym wymaganego stanowiska (bez odpowiedzi na skargę). Dopiero po przekazaniu w stosownym trybie skargi Wnioskodawcy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Sąd we Wrocławiu, - wobec wezwania do udzielenie odpowiedzi na skargę - udostępniono informację Wnioskodawcy. Miało to jednak miejsce po wyborach, które odbyły się [...] października 2023 r. Nie sposób też przyjąć za wiarygodne wyjaśnień Partii, jakoby błąd w przesłaniu skargi był następstwem braku stosownej obsługi biurowej wobec okresu urlopowego. Skargę Partia przesłała bowiem do Sądu już po rozpoczęciu kampanii wyborczej - w okresie gdy zaplecza technicznie i eksperckie partii politycznych działały z pewnością z najwyższym zaangażowaniem. W tych realiach, uchybienie ustawowemu terminowi udostępnienia informacji publicznej - około cztery i pół miesiąca wobec 14 dni - należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa – wobec wystąpienia warunków takiej kwalifikacji wskazanych na wstępie. Uchybiając ustalonemu prawem terminowi udostępnienia informacji (reguła z art. 13 ustawy o informacji) ograniczono w danym przypadku także ustawowe - znajdujące także podstawę w Konstytucji RP oraz aktach umów międzynarodowych - prawo do informacji o sprawach publicznych, którego elementem jest także uzyskanie jej w rozsądnym czasie. W danym przypadku prawo Wnioskodawcy w danym zakresie nie zostało właściwie zrealizowane. Było to następstwem zaniechania po stronie Partii stosownym powinnościom. Wobec skazanych uwarunkowań Sąd postanowił także z urzędu o wymierzeniu Partii grzywny. Miarkując jej wysokość Sąd miał na względzie, że uprzednio - prawomocnym wyrokiem z 9 maja 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wa 2/22) - wymierzono Partii grzywnę z tytułu bezczynności przy udzielaniu innej informacji publicznej – w wysokości 500 zł (pkt 3 orzeczenia). Sąd uznał wówczas jej wysokość za środek adekwatny - wystarczający dla wyeliminowania nieprawidłowości przy obsłudze wniosków o udostępnienie informacji publicznej w przyszłości. Przyczynę istotnego uchybienia upatrywano wtedy w braku należytej staranności. W rozpatrywanym obecnie przypadku zasadnym jest więc wymierzenie kary w znaczniejszej wysokości. W myśl art. 56 § 6, w zw. z art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywnę można wymierzyć do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim - ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. (M.P. z 2024 r. poz. 110), przeciętne wynagrodzenie wyniosło 7 155,48 złote. Maksymalna wysokość grzywny to więc ponad 70 tys. zł. Sąd miał też na względzie, że - wedle informacji Krajowego Biura Wyborczego o przewidywanej rocznej wysokości subwencji przysługującej partiom politycznym w związku z wyborami do Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, przeprowadzonymi w dniu 16 listopada 2023 r. - przewidywane wysokość subwencji dla Partii to 23 875 901,46 zł. Wedle uzasadnienia uchwały nr 265/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie informacji finansowej partii politycznej [...] o otrzymanej subwencji oraz wydatkach poniesionych z subwencji w 2022 r. uprzednio uzyskana przez Partię subwencja (za 2022 rok) wynosiła 19 800 329,59 zł. (źródło obu informacji: BIP Krajowego Biura Wyborczego). Grzywna w wymierzonej przez Sąd wysokości (3 tys. zł - przy mniej więcej 3 miesięcznym przekroczeniu terminu) nie może być więc uznana za nadmiernie dolegliwą, zaś jej suma, która nie jest wszak znaczna wobec granicy maksymalnej, powinna stanowić - przy uwzględnieniu możliwości zastosowania w przyszłości znaczniejszych sankcji - właściwy instrument dla wyeliminowania nieprawidłowości w działaniu Partii w danym zakresie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 4 sentencji, w myśl art. 200 danego aktu. Poniesionym kosztem był uiszczony wpis.