II SAB/Wa 62/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2021r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. M. P. (zwany dalej "Skarżącym") wystąpił [...] grudnia 2021r. do Polskiej Izby [...] (zwana dalej "PI[...]") z wnioskiem (wniesionym drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy e-PUAP) o udostępnienie informacji publicznej w postaci obowiązującej umowy zawartej pomiędzy PI[...] a Kancelarią Radcy Prawnego K. Z. (zwana dalej "Kancelarią") na świadczenie obsługi prawnej. 2. PI[...] w odpowiedzi z 14 grudnia 2021r. poinformowała Skarżącego, że wniosek w tej sprawie rozpatrzono i aktualnie stanowi przedmiot postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w którym Skarżący jest stroną. Wydanie decyzji w tej samej sprawie, zakończonej decyzją ostateczną nie jest prawnie dopuszczalne, stosowanie do art. 156 § 1 pkt 3 ustawy 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 735, ze zm., zwana dalej "k.p.a."). W związku z tym wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia. 3. Skarżący złożył 22 marca 2022r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na bezczynność PI[...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie bezczynności oraz zasądzenie kosztów sądowych. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej pozostawiono bez rozpatrzenia, więc organ pozostaje w bezczynności. Obecnie przed NSA prowadzone są dwie sprawy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umowy zawartej pomiędzy PI[...] a Kancelarią. Pierwsza sprawa, która toczyła się przed WSA, a znajduje się obecnie w NSA, nie stanowiła przeszkody do rozpatrzenia przez PI[...] kolejnego wniosku Skarżącego, dotyczącego udostępnienia informacji publicznej - ww. umowy. Skarżący dodał, że Sąd w dwóch wyrokach zobowiązał do rozpatrzenia wniosków Skarżącego. 4. PI[...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi z 1 grudnia 2021r. na ww. wniosek Skarżącego. Ponownie wskazano, że skoro analogiczny wniosek Skarżącego rozpatrzono decyzją ostateczną, a sprawa obecnie zawisła przed NSA, w związku ze skargą kasacyjną z 22 października 2021r. od wyroku WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2021r. sygn. akt II SAB/Wa 2393/20, to nie było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. PI[...] dodała, że w żadnej innej sprawie nie wydała decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej dotyczącej umów na obsługę prawną. PI[...], w związku z brakiem powołania przez Skarżącego w skardze sygnatur spraw, które rozpatrywały Sądy: - II SAB/Wa 656/19 - zakończona prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z 28 lutego 2020r., odrzucającym skargę w przedmiocie bezczynności w udzieleniu informacji publicznej gdyż organ, udzielił informacji o braku informacji objętej wnioskiem w postaci umów na obsługę prawną, zawartych w latach 2017 i 2018; NSA postanowieniem z 29 października 2020r. sygn. akt l OZ 808/20 oddalił zażalenie na ww. postanowienie WSA w Warszawie; - II SAB/Wa 655/19 - zakończona wyrokiem WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020r., oddalającym skargę na bezczynność w przedmiocie w udostępnieniu kosztów ponoszonych przez organ na obsługę prawną. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, więc nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a."). Przedmiotem skargi była bowiem bezczynność PI[...] w związku z tym, że Skarżący uznał, że PI[...] była zobowiązana merytorycznie rozpoznać wniosek Skarżącego z 1 grudnia 2021r. oraz udzielić żądanej przez Skarżącego informacji publicznej, a nie poinformować o wydaniu formalnego postanowienia o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku, z uwagi na wydaną wcześniej, w tej samej sprawie decyzję (odmawiającą udzielenia informacji publicznej w tym samym zakresie, co wniosek Skarżącego z 1 grudnia 2021r.). Sąd wskazuje ponadto, że Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz.137 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące: - państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), - inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., będące w posiadaniu takich informacji. Sąd zauważa ponadto, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. 4. Sąd, mając powyższe okoliczności na uwadze, podkreśla, że w toku oceny zasadności skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy podmiot, do którego Skarżący wystąpił z wnioskiem był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej, jak również, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w ramach u.d.i.p. Dopiero przesądzenie ww. kwestii umożliwia dalsze procedowanie w sprawie. Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. U.d.i.p. nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). W ugruntowanym orzecznictwie Sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2006r. sygn. akt I OSK 123/06; publ. LEX nr 291357; 30 września 2015r. sygn. akt I OSK 2093/14; 29 kwietnia 2020r. sygn. akt I OSK 1574/19 – dostępny na www.nsa.gov.pl). W literaturze również wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym. Podkreśla się przy tym, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań, i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo). Sąd w związku z tym stwierdza, że ustawodawca, zarówno w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który wskazuje podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, jak również w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który określa zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej, posłużył się – zgodnie z regułami prawidłowej legislacji – katalogiem otwartym, używając pojęcia "w szczególności", które przesądza o niepełnym charakterze zawartego w tych przepisach wyszczególnienia. 5. Tym samym skoro PI[...] jest izbą samorządu zawodowego, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. i odnosi się do niej ustawa z 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2014r., poz. 1946 ze zm.), a żądane przez Skarżącego informacje (obowiązujące umowy zawarte przez PI[...] z ww. Kancelarią na świadczenie obsługi prawnej) wypełniają przesłanki z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), pkt 5 lit. c) u.d.i.p., to należało przyjąć, że PI[...] była właściwa do powiadomienia Skarżącego o powodach braku udostępnienia żądanej informacji, w terminie wskazanym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Sąd wskazuje ponadto, że w judykaturze dominuje linia orzecznicza, w której podkreśla się, że w kwestii procedury załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w bardzo ograniczonym zakresie odsyła do przepisów k.p.a. (zob. art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), stanowiąc, że jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. mają zastosowanie przepisy k.p.a., a to oznacza wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do etapów postępowania poprzedzających wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a także do postępowania, które finalizuje się udostępnieniem żądanej informacji publicznej, bądź nieudostępnieniem żądanej informacji bez wydania decyzji w tej sprawie (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2021r. sygn. akt III OSK 86/21 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym użyte przez prawodawcę w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" oznacza nie tylko konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się expressis verbis do decyzji administracyjnej jako formy działania administracji (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów k.p.a. regulujących proces wydawania decyzji. Przepisy k.p.a. znajdują zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy u.d.i.p., a więc w ograniczonym zakresie. Przepisy u.d.i.p. expressis verbis odsyłają do k.p.a. tylko w niektórych przypadkach, odnoszących się zazwyczaj do decyzji wydanej w postępowaniu o udzielenie tej informacji, np. zgodnie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania administracyjnego o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej (por. np. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 1860/12, LEX nr 1328726, wyrok NSA z 3 grudnia 2021r. sygn. akt III OSK 433/21 - dostępne na www.orzeczenia.gov.pl). Sąd w związku z tym stwierdza, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej. Do momentu, w którym podmiot zobowiązany nie zamierza wydać decyzji odmownej w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie toczy się żadne postępowanie regulowane przepisami k.p.a. Organ, do którego wpłynie kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej, pochodzący od tego samego podmiotu i dotyczący tej samej sprawy, zakończonej poprzednio wydaniem decyzji - stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – może w formie pisemnej odpowiedzieć, że nie jest możliwe ponowne rozpatrzenie wniosku w tej samej sprawie, ważne, żeby uczynił to w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. Skoro PI[...], mając na względzie ww. przepisy u.d.i.p., regulujące w sposób szczególny i odrębny od k.p.a. procedurę dotyczącą wniosków o udzielenie informacji publicznej, wystosował do Skarżącego, znajdujące się w aktach administracyjnych pismo z 14 grudnia 2021r., stanowiące odpowiedź na wniosek Skarżącego z 1 grudnia 2021r. o udostępnienie informacji publicznej (obowiązujących umów, zawartych przez z ww. Kancelarię na świadczenie obsługi prawnej) i uczynił to w terminie 14 dni od wpłynięcia ww. wniosku Skarżącego, nie sposób przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności. PI[...] ponadto w treści ww. pisma wskazał, co było powodem udzielenia tej odpowiedzi, a podnoszone przez organ okoliczności mają potwierdzenie w znanych Sądowi z urzędu orzeczeniach NSA i WSA w Warszawie (sygn. akt I OZ 808/20 i II SAB/Wa 656/19 oraz sygn. akt II SAB/Wa 2393/20), których Skarżący był stroną. Sąd, reasumując stwierdza, że udzielenie w terminie przewidzianym w art. 13 u.d.i.p. wnioskodawcy odpowiedzi, że nie jest możliwe ponowne rozpatrzenie wniosku w tej samej sprawie, oznacza brak bezczynność organu w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, w którym, stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej. 6. Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.