II SAB/Wa 57/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku S. S. z dnia [...] września 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Komendanta Głównego Policji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

S. S. (dalej: "skarżący") pełni służbę w organach Policji od [...] listopada 2007 r., a [...] listopada 2010 r. został mianowany policjantem w służbie stałej. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "KWP") przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny. Skarżący zamieszkiwał wraz z żoną D. S. w lokalu mieszkalnym stanowiącym odrębną nieruchomość o powierzchni użytkowej 59,55 m kw., w tym powierzchni mieszkalnej 35,20 m kw., położonym w przy ul. [...] w [...] i należącym do jego matki – K. S.. Podczas weryfikacji sytuacji mieszkaniowej funkcjonariuszy Policji w garnizonie [...], skarżący złożył [...] października 2017 r. oświadczenie, wedle którego zajmuje dom położony w miejscowości K., stanowiący własność jego matki, a właścicielka tej nieruchomości przebywa w niej sporadycznie. Wobec powyższego, pismem z 18 października 2017 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Po przeprowadzeniu postępowania, KWP decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] cofnął skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uznając, że wraz z żoną i córką zajmuje cały dom mieszkalny stanowiący własność jego matki. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ") decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Następnie skarżący wywiódł skargę na ww. decyzję KGP do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 3 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 743/18, uchylił decyzje organów Policji obu instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, iż został naruszony przepis prawa procesowego - art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ bowiem nie dokonał w sprawie żadnych ustaleń faktycznych, które podważałyby twierdzenie skarżącego o zajmowaniu wraz z rodziną tylko jednego pokoju o powierzchni 16 m kw. w domu w miejscowości K., dlatego ocenę organu co do posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego (domu) o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia, należało uznać za dowolną. Wzmiankowany wyrok tutejszego Sądu nie został zaskarżony skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, KWP decyzją z [...] maja 2019 r. cofnął skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wskazując, że właścicielka ww. domu (matka skarżącego), ma miejsce zamieszkania w innej miejscowości, gdzie również pracuje, co prowadzi do przyjęcia, iż dom o powierzchni użytkowej 80 m kw. zajmuje wyłącznie skarżący z rodziną, a to oznacza, że jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone zgodnie z przysługującymi normami. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, KGP decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie KWP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez KWP. KGP wytknął braki w postępowaniu prowadzonym przez KWP, akcentując, iż do oceny uprawnień skarżącego zasadnym jest m.in. przeprowadzenie przez wyznaczoną komisję oględzin domu mieszkalnego w celu faktycznego ustalenia powierzchni pokoi zajmowanych przez niego i jego rodzinę. Powyższą decyzję KGP skarżący zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1835/19, uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach orzeczenia Sąd podkreślił, że wskazane przez KGP braki nie wymagały ponownego, kolejnego już rozpoznania sprawy przez KWP, ponieważ w postępowaniu nie zakwestionowano ani powierzchni mieszkalnej całego domu ani powierzchni samego pomieszczenia zajmowanego przez skarżącego wraz z żoną i dzieckiem ani też okoliczności zawarcia umowy użyczenia tego pomieszczenia przez skarżącego. Uwzględniając oceny prawne wyrażone w ww. wyrokach tutejszego Sądu, KGP decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję KWP z [...] maja 2019 r. nr [...]. Także decyzję organu z [...] września 2022 r. skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która to skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 100/23. Wcześniej, bo 7 września 2022 r. skarżący wystąpił do KGP z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (dalej: "Naczelnik Wydziału") z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji do oględzin nieruchomości domu mieszkalnego położonego w K. w związku z prowadzonym przez KWP postępowaniem w przedmiocie ustalenia uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Oględziny ww. nieruchomości zostały przeprowadzone [...] lutego 2020 r. zgodnie z oceną prawną zamieszczoną w uzasadnieniu wyroku z 18 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1835/19, przy czym pracownicy Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] dokonali tylko oględzin zewnętrznych, bo zarówno skarżący, jak i jego matka byli w tym dniu nieobecni w domu. KWP ukarał ww. osoby grzywną za niedopuszczenie pracowników Komendy. Wyrokiem z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1576/20, tutejszy Sąd oddalił skargę skarżącego na postanowienie KGP z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie KWP z [...] marca 2020 r. nr [...] o nałożeniu grzywny. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł, że to organ, a nie strona postępowania administracyjnego, decyduje o rodzaju i zasadności przeprowadzenia konkretnego dowodu w sprawie, co obejmuje także dowód z oględzin. Rolą strony jest natomiast umożliwienie organowi przeprowadzenia tego rodzaju dowodu, którego nie można uznać jako dowodu nazbyt uciążliwego czy sprzecznego z prawem. Powyższe orzeczenie Sądu uprawomocniło się wobec niezaskarżenia go przez żadną ze stron postępowania. Ponadto skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KGP w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji KWP z [...] maja 2019 r. nr [...]. Ta skarga została rozpoznana nieprawomocnym wyrokiem z 30 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 734/22, stwierdzającym m.in., że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na wniosek z [...] września 2022 r. KGP poinformował skarżącego w piśmie z 28 października 2022 r., że decyzja Naczelnika Wydziału z [...] lutego 2020 r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną wydawaną w sprawie indywidulanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotowy akt jest aktem kierowania w rozumieniu § 7 zarządzenia KGP nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań w zakresie legislacji pomocy prawnej i informacji prawnej. W myśl powyższego przepisu, decyzje są aktami kierowania, wydawanymi przez kierowników jednostek organizacyjnych Policji w celu określenia zadań służbowych podległych jednostek i komórek organizacyjnych tych jednostek. Dlatego organ wyższego stopnia nie może oceniać decyzji Naczelnika Wydziału pod kątem zaistnienia wad powodujących jej nieważność. Wyłączone jest stosowanie sankcji nieważności wobec aktu, któremu z mocy przepisu szczególnego nie można nadać charakteru decyzji administracyjnej. Z uwagi na te przeszkody rozpatrzenie wniosku skarżącego było, w ocenie organu, bezzasadne. Pismem z 30 listopada 2022 r. skarżący wniósł do KGP ponaglenie wobec nierozpatrzenia i niezałatwienia "konstytutywnym aktem administracyjnym" jego wniosku z [...] września 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Wydziału. W odpowiedzi z 21 grudnia 2022 r. na ponaglenie organ powielił argumenty zawarte w swoim poprzednim piśmie (z 28 października 2022 r.), akcentując, iż skoro nie może oceniać przedmiotowej decyzji pod kątem zaistnienia wad powodujących jej nieważność, to oznacza, że załatwił sprawę skarżącego w ustawowym terminie i w przypisanej do tego formie. Przed udzieleniem odpowiedzi na ponaglenie przez organ, skarżący pismem z 8 grudnia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem KGP, skargę w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), tj. skargę na bezczynność organu, zaznaczając, że złożył wymagane ponaglenie. W skardze tej skarżący zawarł treść ponaglenia, wskazując następnie na konieczność wydania w jego sprawie, przewidzianego w k.p.a., rozstrzygnięcia, a mianowicie przynajmniej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które mógłby poddać kontroli sądowoadministracyjnej. Natomiast ustawodawca nie przewidział załatwienia zwykłym pismem informacyjnym sprawy zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, opisując dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Według pierwszego z ww. przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Drugi z ww. przepisów stanowi, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że rozpoznanie merytoryczne skargi było dopuszczalne z uwagi na wniesienie przez skarżącego ponaglenia, o którym mowa w przepisach art. 37 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie załatwił sprawy w terminach określonych w przepisach prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym - w myśl § 3 tego art. - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania, lecz inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które dotyczą wyłącznie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenie istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony; wskazanie przez wnioskodawcę przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.; zbadanie, czy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne nie toczy się albo w sprawie takiej nie zapadło już rozstrzygnięcie bądź czy w przepisach prawa jest podstawa materialnoprawna do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 449/18 i z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3750/19 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Postępowanie to kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy przesłanki te nie są spełnione (art. 61a § 1 k.p.a.). Właśnie na etapie czynności wyjaśniających KGP winien zbadać m.in., czy możliwe jest stwierdzenie nieważności aktu objętego wnioskiem z [...] września 2022 r. i w przypadku pozytywnej weryfikacji przeszkody o charakterze przedmiotowym, wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Trafnie podnosi skarżący, że wbrew normom k.p.a., w jego sprawie nie doszło do wydania aktu administracyjnego możliwego do poddania kontroli instancyjnej. Skarżący przed wniesieniem skargi do tutejszego Sądu otrzymał jedynie pismo informujące z 28 października 2022 r. niezawierające jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a zatem niespełniające wymagań dla aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Według art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wobec niepodjęcia przez organ - do dnia wydania wyroku - rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] września 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał KGP do rozpoznania tego wniosku w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. KGP podejmie wzmiankowane czynności wyjaśniające, a jeżeli podtrzyma swoje stanowisko odnośnie charakteru (cech) aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, to winien rozważyć wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Pismo informacyjne nie stanowi prawidłowego załatwienia wniosku, dlatego zarzut bezczynności okazał się zasadny. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W niniejszej sprawie brak wydania aktu administracyjnego wynikał z błędnej oceny merytorycznej sprawy przez KGP. Organ bynajmniej nie zlekceważył wniosku skarżącego. Reasumując, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku.