II SAB/Wa 566/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz Fundacji [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Fundacja [...] z siedzibą w [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r. wystąpiła do Komendanta Głównego Policji o podanie informacji, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), czy w marcu lub w kwietniu przekazywał wojewódzkim komendantom policji pisemne zalecenia, instrukcje itp., dotyczące współpracy Policji z organami inspekcji sanitarnej, w zakresie przekazywania tym organom informacji o naruszeniach rządowych obostrzeń przez obywateli. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, Fundacja wniosła o udostępnienie tych zaleceń i instrukcji. W odpowiedzi na wniosek, Komendant Główny Policji w piśmie z 4 września 2020 r. poinformował Fundację, że Policja, wykonuje swoje zadania "na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Organ powołał się na art. 7 Konstytucji RP, ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), ustawę z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 566 ze zm.), z 10 kwietnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 658 ze zm.) i z 19 kwietnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 697 ze zm.) oraz stwierdził, że wymienione we wniosku dokumenty nie są źródłami prawa. Fundacja [...] w dniu 8 września 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w rozpoznaniu jej wniosku z [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, przyznania sumy pieniężnej w wysokości 100 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania.. Skarżąca zarzuciła, że Komendant Główny Policji w piśmie z 4 września 2020 r. nie odniósł się do treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej - nie wyjaśnił, czy przekazywał wojewódzkim komendantom policji pisemne zalecenia lub instrukcje dotyczące przekazywania organom inspekcji sanitarnej informacji o naruszeniach rządowych obostrzeń przez obywateli, ani tym bardziej ich nie udostępnił. Fundacja dodała, że wytyczne i instrukcje przekazywane organom niższego szczebla przez Komendanta Głównego Policji, stanowią informację publiczną. Z tego wynika, że organ pozostaje w tej sprawie bezczynny. W uzasadnieniu skargi Fundacja dodała, że żądane informacje miały jej posłużyć do realizacji celów statutowych (m. in. monitorowania poszanowania praw obywateli przez organy administracji), a przez to do rozpropagowania działalności Fundacji i w konsekwencji pozyskania środków finansowania od potencjalnych darczyńców. Przyznanie sumy pieniężnej zrekompensowałoby jej utratę potencjalnych darowizn. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę stwierdził, że nie rozpoznał wniosku Fundacji [...]z [...] sierpnia 2020 r. zgodnie z jego treścią i dlatego skarga jest uzasadniona. W piśmie z 29 grudnia 2020 r. organ wyjaśnił, że nie rozpoznał dotychczas niniejszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i że rozpozna go po prawomocnym zakończeniu niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie podjął w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 ustawy), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 ustawy), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, lub że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne zarówno to, że Komendant Główny Policji jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że informacja objęta wnioskiem skarżącej Fundacji z [...] sierpnia 2020 r. jest informacją publiczną. Tak więc jedynie dla porządku stwierdzić należy, że informacją publiczną jest informacja o faktach i danych publicznych, a więc o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wytworzonych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań władzy publicznej. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Przenosząc te rozważania do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, należy przypomnieć, że skarżąca Fundacja we wniosku z [...] sierpnia 2020 r. pytała, czy Komendant Główny Policji przekazywał wojewódzkim komendantom policji pisemne zalecenia lub instrukcje dotyczące przekazywania organom inspekcji sanitarnej informacji o naruszeniach rządowych obostrzeń przez obywateli oraz domagała się ich udostępnia. Komendant Główny Policji, jak przyznał w odpowiedzi na skargę, w piśmie z 4 września 2020 r. "dokonał wywodu prawnego na temat źródeł prawa obowiązujących w RP, zamiast rozpoznać przedmiotowy wniosek zgodnie z jego treścią (...)". Sąd podziela to stanowisko. Odpowiedź organu - podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawarta w piśmie z 4 września 2020 r. nie odnosiła się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca nie pytała bowiem o źródła prawa i regulacje prawne dotyczące zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania stanu epidemii. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej mamy do czynienia również wówczas, gdy podmiot zobowiązany udziela wprawdzie informacji, lecz innej, niż ta, której oczekuje wnioskodawca lub też informacji która nie dotyczy pytań zawartych we wniosku, niezwiązanych z treścią wniosku (por. wyroki NSA: z 30 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15; z 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1761/16; z 22 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 473/17). Sąd w składzie orzekającym w całości podziela to stanowisko oraz uznając je za własne stwierdza, że znajduje ono odzwierciedlenie w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Przedstawione okoliczności faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że Komendant Główny Policji nie załatwił (nie rozpatrzył) wniosku Fundacji [...]z siedzibą w [...] z [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego pozostaje w bezczynności Bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi także wtedy, gdy ten podmiot udziela informacji wymijającej, nie na temat, nie kończy postępowania w sposób odpowiadający prawu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd zobowiązał Komendanta Głównego Policji organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej "zareagował" na wniosek skarżącej w ustawowym terminie, a stwierdzona bezczynność nie została podyktowana chęcią uniknięcia odpowiedzi na pytania, ale nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej. Sąd uznał, że wniosek Fundacji o zasądzenie sumy pieniężnej nie jest uzasadniony. Z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że suma pieniężna jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu. Suma pieniężna stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu, ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznała strona skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Stwierdzenie istnienia bezczynności (i do tego bez rażącego naruszenia prawa) jest niewystarczające do uznania za zasadne żądanie przyznania sumy pieniężnej (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca Fundacja w uzasadnieniu wniosku o przyznanie sumy pieniężnej podniosła, że ma zrekompensować jej utratę potencjalnych darowizn na jej działalność. Powyższa okoliczność, zdaniem Sądu, nie jest wystarczająca do przyznania sumy pieniężnej. Jak już powiedziano, w ocenie Sądu, bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechać organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej). Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w punktach pierwszym, drugim i trzecim sentencji wyroku. Zawarte w punkcie czwartym sentencji, rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów sądowych wydane zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 ustawy procesowej.