II SAB/Wa 551/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje A. B. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 200 zł (dwieście złotych).

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania ponownego rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z [...] września 2019 r. wydaną wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2019 r. poz. 288), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". Wprawdzie w treści skargi posługiwano się sformułowaniem "przewlekłość postępowania", lecz - wobec wywodów jej uzasadnienia - Wnioskodawca zarzucał w istocie organowi bezczynność. W tym więc zakresie rozpatrzył sprawę Sąd. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: – [...] października 2019 r. Wnioskodawca – wobec wydania decyzji z [...] września 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej - zwrócił się do organu o ponowne rozpoznanie jego podania - wniesionego w trybie art. 8a ustawy; – w związku z bezskutecznym upływem terminów do wydania decyzji, [...] lutego 2020 r. Wnioskodawca złożył do organu ponaglenie, – organ prowadzi przedmiotowe postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy - mimo, że fakty i dowody istotne dla sprawy są znane mu urzędu lub są możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje; mimo to organ nie rozpoznał sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie opubl. w Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – czyli w ciągu miesiąca od dnia otrzymania podania Wnioskodawcy; sprawy nie rozpoznano także w terminie wskazanym w skierowanym do Wnioskodawcy piśmie organu – czyli do 16 marca 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, jakie czynności musiał podjąć organ wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazano, m.in., że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 900) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności". Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania". W dodatkowym piśmie procesowym z 19 października 2020 r. (k. 33-34 akt sądowych sprawy), Wnioskodawca odniósł się do argumentacji z odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że wydłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy – mimo uprzedniego jego przedłużenia do 16 marca 2020 r. – jest nieuzasadnione. Termin ten nie może bowiem wynikać ze znacznego skomplikowania sprawy. A nawet jeśli uznać sprawę Wnioskodawcy za skomplikowaną, to organ nie powinien rozpatrywać jej dłużej niż w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak art. 35 § 3 K.p.a.). Wnioskodawca podejrzewa, że czynnikiem determinującym zwłokę organu jest jego zła wola polegająca na celowym przedłużaniu załatwienia sprawy Wnioskodawcy – mimo braku obiektywnych przeszkód uniemożliwiających jej zakończenie. Wedle ustaleń Sądu, w zainicjowanej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawie w dniu [...] stycznia 2021 r. wydano decyzję administracyjną (tak notatka k. 53 akt sądowych). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Wobec wprowadzonej przez prawodawcę do "K.p.a." regulacji art. 37 ust. 1 w nowym brzmieniu, stan bezczynności dotyczy sytuacji, gdy organ przekracza terminy, określone w art. 35 bądź inne - wskazane przezeń, w myśl art. 36 Kodeksu (tak art. 37 ust. 1 pkt 1). O ile natomiast organ mieści się w tych terminach, ewentualna zwłoka w załatwieniu sprawy może być oceniana jedynie w ramach zarzutu przewlekłości postępowania (art. 37 ust. 1 pkt 2). W realiach rozpatrywanej sprawy organ wskazał końcowy termin jej załatwienia na 16 marca 2020 r. W dniu wnoszenia skargi ([...] września 2020 r.) nie wydano zaś jeszcze orzeczenia. Organ więc – w myśl reguł art. 37 ust. 1 K.p.a. - pozostawał w bezczynności. Taki jest też w istocie zarzut skargi, choć użyto tam określenia "przewlekłość postępowania". Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie przewidzianego do załatwienia sprawy terminu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z [...] lutego 2020 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednak w postępowaniu odwoławczym termin ten to wyłącznie miesiąc. W danym przypadku zastosowanie znajdują reguły dotyczące rozpatrywania odwołań (tak art. 127 § 3 in fine K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza możliwości uznania, że organ pozostaje w zwłoce, lecz w trybie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie - wobec rozpoznania pierwotnego wniosku strony z [...] kwietnia 2018 r., przez wydanie decyzji z [...] września 2019 r. - przedmiotem rozważań Sądu mogą być wyłącznie ewentualne nieprawidłowości w procedowaniu organu od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie można bowiem skutecznie kwestionować bezczynności organu po dokonaniu już przez niego czynności (tu wydania decyzji) - tak samo uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19 – dostępna w CBOSA). Oceną objęty jest więc okres od 7 października 2019 r. do wniesienia skargi. Trafnie w skardze i odpowiedzi na nią opisano istotne elementy przebiegu sprawy. Znajdują one zresztą potwierdzenie w przedłożonych Sądowi aktach. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne. Organ administracji zasadnie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności. Ocenie podlega w danym przypadku postępowanie, które ma charakter odpowiadający w procedurze dwuinstancyjnej - odwoławczemu. Nie jest więc konieczne zbieranie dowodów na wszelkie istotne w sprawy okoliczności, lecz jedynie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zmierzającego ku rozstrzygnięciu wątpliwości - na gruncie konkretnych zarzutów, sformułowanych w środkach odwoławczych (tu - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Tymczasem - co wynika z akt sprawy - poza określeniem terminu załatwienia wniosku (pismo z [...] listopada 2019 r.), do czasu wniesienia przez Wnioskodawcę ponaglenia z [...] lutego 2020 r., nie podejmowano żadnych czynności w sprawie. Dopiero po tym jak do organu wpłynęło ponaglenie Wnioskodawcy – pismem z [...] lutego 2020 r. – zwrócono się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, dalej jako "IPN", o przesłanie szerszej dokumentacji na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego zainicjowanego podaniem Wnioskodawcy. Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wnikliwe wyjaśnienie sprawy jest niezbędne dla merytorycznego jej załatwienia. Jednakże brak jest uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania czynności z tak znaczną zwłoką. Środki odwoławcze Wnioskodawca wniósł w październiku 2019 roku. Natomiast pierwsze faktycznie czynności w sprawie organ zainicjował w lutym 2020 roku. Sprawy w postępowaniu odwoławczym należy przy tym załatwiać w terminie miesiąca, zaś datę załatwienia danej organ zakreślił na 16 marca 2020 r. Ostatecznie decyzję w sprawie wydano [...] stycznia 2021 r. Zasadny jest więc zarzut bezczynności. W realiach niniejszej sprawy doszło też do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście bezczynności w sprawie. Organ podjął wprawdzie w końcu działania generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku o ponowne rozpatrznie sprawy i wydał decyzję administracyjną. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w stosunkowo krótkim czasie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne może być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Wobec wskazywanego przez organ uprzedniego wpływu znacznej ilości podań - zrozumiałe jest opóźnienie przy załatwieniu kolejnych, wnoszonych spraw, jak i wniosków o ponowne rozpatrzenie. Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie likwidować zaległości, zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość Wniosek o ponowne rozpatrzenie wpłynął do organu w październiku 2019 roku. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Organ natomiast skierował do Wnioskodawcy tylko jedno pismo z [...] listopada 2019 r., w którym wskazano termin rozpoznania jego sprawy na 16 marca 2020 r. Wskazany przez organ termin upłynął na dzień wniesienia skargi (datowana [...] sierpnia 2020 r.). Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy zakreślone w K.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza, gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, przy równoczesnym braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności wyjaśniających, mogło rodzić u Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dano wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z października 2019 roku), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy zostanie ona ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący. Sąd zasądził także z urzędu kwotę pieniężną tytułem zadośćuczynienia za oczekiwanie na wydanie orzeczenia. Sąd uznał, ze kwotą adekwatna jest 50 zł za miesiąc. Przyjęto, że jest ona należna za okres niepodejmowania przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Sąd miał przy tym na względzie ograniczenia w funkcjonowaniu administracji i wstrzymania biegu terminów, wynikającego ze stanu zagrożenia pandemią i jej występowania, co zwalnia organ z zarzutu bezczynności. Stąd okres pozostawania organu w bezczynności liczono od maja 2020 r. (gdy organ uzyskał już wnioskowane z IPN materiały – wpływ w marcu) do sierpnia 2020 r., kiedy to Wnioskodawca wniósł do Sądu skargę. Z kolei poza oceną Sądu pozostaje okres po dniu wniesienia skargi, gdyż działań organu w danym zakresie nie odzwierciedlają przedłożone akta administracyjne. Zasądzenie kwoty pieniężnej jest zasadne wobec znacznego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka organu nie była zawiniona. Przyznana suma pieniężna stanowi zadośćuczynienie za stan niepewności, w jakiej pozostawał Wnioskodawca w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w K.p.a. Przeszkodą dla jej zasądzenia nie może być przy tym brak wykazania konkretnych szkód, jakie poniósł Wnioskodawca w następstwie zwłoki przy załatwieniu jego sprawy. Szerszą argumentację w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Wa 468/19. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (w CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Odnosząc się do wywodów z dodatkowego pisma procesowego Wnioskodawcy, jakoby celowo prowadzono jego sprawę przewlekle wypada wskazać, że Sąd nie ma podstaw aby przypuszczenie takie podzielić. Na termin załatwienia sprawy wypływ może mieć wskazywana przez organ znaczna ilość spraw. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. ----------------------- 5