II SAB/Wa 529/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prezydenta m.[...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta m.[...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. S. z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta m.[...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Pan A. S. (skarżący, wnioskodawca) działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) dalej u.d.i.p. zwrócił się do Prezydenta m. [...] o udostępnienie informacji publicznej przez wydanie zanonimizowanych kopii bądź skanów wszystkich opinii prawnych sporządzonych przez Wydział Prawny Biura Gospodarki Nieruchomościami w latach od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 1 października 2016 r., w sprawach dotyczących przyznania odszkodowań na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) poprzez przesłanie ich na adres [...] w formie pliku elektronicznego (skany) bądź też w formie papierowej (kopie) na adres A. S. ul. [...]. Wnioskodawca oświadczył, iż pokryje wszelkie koszty udzielenia informacji publicznej przez Prezydenta m. [...] po ich wyznaczeniu. W uzasadnieniu wniosku podał, że objęte przedmiotowym wnioskiem opinie prawne Wydziału Prawnego Biura Gospodarki Nieruchomościami sporządzone w sprawach dotyczących przyznania odszkodowań na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) sporządzone zostały przez wewnętrzną jednostkę organizacyjną Biura Gospodarki Nieruchomościami oraz zatrudnionych tam radców prawnych. Przedmiotowe opinie sporządzone zostały na potrzeby rozstrzygnięcia konkretnych spraw administracyjnych, poprzez ocenę zasadności przyznania odszkodowania w oparciu o stan faktyczny danej sprawy, jak również na potrzeby rozstrzygania bliżej nieokreślonej liczby spraw, opartych na zbliżonych stanach faktycznych. W konsekwencji czego nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe opinie prawne stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca podkreślił, że w dawniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmowano, iż każda opinia prawna sporządzona na zlecenie organu administracji stanowi informację publiczną. Obecnie również dominuje pogląd, iż opinie prawne sporządzone na zlecenie organów administracji stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Prezydent m. [...] działając przez Zastępcę Dyrektora Biura Spraw Dekretowych wyjaśnił, że żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej i jako taka nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764). Wnioskowane opinie prawne nie stanowią dokumentu urzędowego, tylko dokument wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko, na podstawie którego "dokumenty wewnętrzne" pozostają poza sferą dostępu do informacji publicznej zostało potwierdzone w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie P 25/12. Wskazano również, że ostateczne decyzje organów poprzedza proces ich wytworzenia. Procesowi podejmowania rozstrzygnięć nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta m. [...] w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. Działaniom Prezydenta m.[...] zarzucił naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na braku udostępnienia informacji publicznej. Domagał się : 1. zobowiązania Prezydenta m. [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzania od Prezydenta m. [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych prawem. W uzasadnieniu skargi pokrótce przedstawił stan faktyczny sprawy. W dalszej części skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżący wskazał ponadto, że obecnie dominuje jednak podgląd, iż decydujący przy ocenie czy dana opinia prawna podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest cel w jakim decyzja została opracowana. W orzecznictwie wskazuje się, iż informacją publiczną nie jest opinia prawna sporządzona na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12, LEX nr 1341465), czy też opinia prawna sporządzona na potrzeby ewentualnych rozliczeń między inwestorem (również wykonywującym zadania publiczne), a wykonawcą realizowanej przez takiego inwestora (zamawiającego), która może być wykorzystana w określonym postępowaniu dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 sierpnia 2019 r., II SAB/Sz 51/19, LEX nr 2721943). Niemniej jednak w dalszym ciągu dominuje pogląd, iż co do zasady opinie prawne sporządzone na zlecenie organów administracji stanowią informację publiczną, a tylko w drodze wyjątku, niektóre z takich opinii, ze względu cel ich sporządzenia są wyłączone z obowiązku ich udostępnienia w drodze dostępu do informacji publicznych, co stanowi odstępstwo od zasady mającej swoje umocowanie w art. 61 Konstytucji RP. Nie ulega jednakże wątpliwość, iż wyjątkiem od zasady dostępu do informacji publicznej nie są objęte opinie prawne sporządzane na zlecenie organu administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, związane z rozstrzygnięciem sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż opinie sporządzone przez organ administracji w związku z rozpatrywaniem konkretnej sprawy stanowią informację publiczną. W wyroku NSA z dnia 27 maja 2020 r. (I OSK 2099/19, LEX nr 3036893) wskazano, iż "należy zauważyć, że w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1607/14, przyjęto, iż opinia prawna sporządzona i podpisana przez radcę prawnego, będącego jednocześnie pracownikiem organu, w sprawie dotyczącej wywłaszczenia może stanowić informację publiczną, jako całościowy wyraz oceny pochodzący od konkretnego pracownika. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdaje się dominować wąskie rozumienie dokumentu wewnętrznego. Podkreśla się, że dokumenty wytworzone na potrzeby sprawy publicznej nie są dokumentami wewnętrznymi (wyrok z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1800/16)." Skarżący przywołał również stanowisko NSA wrażone w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r. (I OSK 1607/14, LEX nr 1783332) dotyczącym udostępnienia w trybie informacji publicznej opinii prawnej radcy prawnego, będącego pracownikiem organu administracji, w konkretnej sprawie dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oraz obowiązku wypłaty stosownego odszkodowania, wskazał, iż "dokument taki wytwarzany jest na potrzeby sprawy publicznej. Obowiązek wypłaty ewentualnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość lub obowiązek wykupu takiej nieruchomości należy do zadań publicznych i jest realizowany ze środków publicznych. Dokument taki stanowi też całościowy wyraz oceny pochodzący od konkretnego pracownika, będącego radcą prawnym i jest podpisany przez tegoż radcę prawnego. Nie jest zatem tylko luźną notatką czy fragmentem szerszej dyskusji. Podmiot publiczny wykonując powierzone mu zadania publiczne niejednokrotnie posługuje się aparatem pomocniczym (m.in. wydziałami prawnymi tworzonymi w urzędach), który przygotowuje różnego rodzaju dokumenty, opinie lub inne materiały stanowiące podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia (np. o wypłacie lub odmowie wypłaty odszkodowania ze środków publicznych). Stąd też przyjąć należy, że informacją publiczną jest nie tylko akt lub czynność kończąca określone postępowanie organu, ale także dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania sprawy, pod warunkiem, że dokumenty te są wyrazem wykonywania przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2157/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl)." Ponadto, jak podał skarżący, w przytoczonym wyroku NSA wskazał, iż wyłączenie opinii prawnej, jako dokumentu wewnętrznego, od obowiązku udostępnienia informacji publicznej ma charakter wyjątku. Wyjątki zaś interpretować należy ściśle. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Prezydenta m.[...] – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167); sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Prezydenta m.[...] polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: 1. udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające jej udostępnienie określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); 2. poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, a jego adresat nie jest podmiotem zobowiązanym, lub też wskazać, że podmiot ten nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3. odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; 4. odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że organ powinien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie bez wątpienia Prezydent m. [...] jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Nie budzi zatem wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. Prezydent m. [...] – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia, będącej w jego dyspozycji, informacji publicznej – stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p. Zakres przedmiotowy u.d.i.p. określa pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle tego przepisu informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, która na mocy prawa podlega udostępnieniu. W niniejszej sprawie organ zajął stanowisko, że żądane dokumenty nie mają waloru informacji publicznej a stanowią jedynie dokumenty wewnętrzne i nie podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o informacji publicznej. Wbrew stanowisku organu, żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Zdaniem Sądu opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy, czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw, jako dokument wewnętrzny, służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, został wytworzony w ramach struktury organizacyjnej organu, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie załatwienia sprawy (spraw), etc., stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 "c", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, w tym na etapie dokonywania ocen prawnych i opiniowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Podobne stanowisko wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 175/06. Wobec tego, że wniosek skarżącego nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przez u.d.i.p. w ustawowym terminie, bowiem organ nie udostępnił wnioskowanej informacji oraz nie wydał decyzji odmownej, do dnia orzekania, Sąd zobowiązał organ do jego rozpatrzenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA).W niniejszej sprawie bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów u.d.i.p., co nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił na mocy art. 200 p.p.s.a..