IV SAB/Wr 414/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A.N. na bezczynność Burmistrza Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 listopada 2019r. oddala skargę w całości.

Z akt sprawy wynika, że A.N., radny Rady Miejskiej w M. (dalej: strona, skarżący) wnioskiem z dnia 14 listopada 2019 r. (także data wpływu do organu) zwrócił się do Burmistrza Gminy M. (dalej organ, Burmistrz) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania w formie elektronicznej rejestru faktur, przedstawiającego faktury ujęte w ewidencji księgowej w roku 2019, od początku roku do dnia złożenia wniosku. Wobec bezskutecznego wezwania z dnia 25 listopada 2019 r. do wykazania, w jakim zakresie uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej zakresem wniosku. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Kolegium) decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wobec zamiaru wydania decyzji administracyjnej organ zobowiązany jest zwrócić się do wnioskodawcy o podpisanie wniosku wszczynającego postępowanie. Skarżący w dniu 20 lutego 2020 r. stosownie do wezwania Burmistrza podpisał wniosek. Wobec faktu, że w ocenie organu żądanie zawarte we wniosku dotyczyło informacji publicznej przetworzonej, a uzyskanie żądanych danych przez wnioskodawcę wiązać się musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, tzn. dokument w postaci rejestru faktur należy wygenerować z systemu i należy dokonać jego weryfikacji - pismem z dnia 4 marca 2020 r. ponownie wezwano wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskiwaniu żądanej informacji. Wnioskodawca w odpowiedzi z dnia 9 marca 2020 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 25 listopada 2019 r., stanowiącym odpowiedź na poprzednie wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W piśmie z dnia 2 maja 2020 r. wnioskodawca zwrócił się o wyjaśnienie braku odpowiedzi i niezałatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi z dnia 15 maja 2020 r. organ poinformował, że zgodnie z art. 15 zzr ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw termin załatwienia spraw, które zostały rozpoczęte ulega zawieszeniu do zakończenia pandemii w kraju. W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca wskazał, że udzielił już odpowiedzi na wezwanie organu do wykazania interesu publicznego w żądaniu udostępnienia informacji publicznej. Po podpisaniu przez stronę pism z dnia 2 maja 2020 r i 31 maja 2020 r., organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2020 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wobec braku wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji w całości wskazując, że organ pierwszej instancji błędnie zakwalifikował żądane informacje do kategorii informacji przetworzonych, a więc brak było podstaw prawnych do wydania kwestionowanej przez stronę decyzji. Kolegium zaznaczyło, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy, nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek rozpoznania podania wnioskodawcy na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 12 października 2020 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 listopada 2019 r. Organowi zarzucił naruszenie art. 13 ust 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z.2020 r. poz. 2170, dalej u.d.i.p.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym wnioskiem oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W skardze strona wniosła o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie decyzji organu odwoławczego nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek rozpoznania podania wnioskodawcy na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ podkreślił, że wobec wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ zobowiązany nie może rozpatrywać sprawy, ponieważ umorzenie postępowania pierwszej instancji oznacza jego definitywne zakończenie. Decyzja Kolegium spowodowała formalne zwolnienie Burmistrza z dalszego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji zdaniem organu nie mamy do czynienia z bezczynnością, na którą powołuje się strona, a wnioskodawca powinien ponownie wystąpić z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej bezczynności organu administracji publicznej na gruncie u.d.i.p. nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania lub rozstrzygnięcia. Sąd ten ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ (podmiot wykonujący zadania publiczne) pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08, z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2051/09, z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II GSK 827/09, niepubl., dostępne w CBOSA; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 585). Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zatem podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego udzielił stronie informacji publicznej, której się ona domagała, bądź wydał decyzję w trybie art. 16 u.d.i.p. nie można przypisać mu bezczynności. W sytuacji natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063). Innymi słowy bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Warto zwrócić uwagę, że powoływana już ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p.. Nie ma przy tym znaczenia prawnego okoliczność, że skarżący jest radnym. Skoro bowiem dostęp do informacji publicznej w trybie przedmiotowej ustawy może być realizowany przez każdego, to nie powinno budzić wątpliwości, że zakres pojęcia "każdy" obejmuje także radnego. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest zarzucana Burmistrzowi bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku strony zawartego w piśmie z dnia 14 listopada 2019 r., dotyczącego udostępnienia informacji publicznej przez przekazanie w formie elektronicznej rejestru faktur, przedstawiającego faktury ujęte w ewidencji księgowej w roku 2019, od początku roku do dnia złożenia wniosku. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że żądanie wniosku skarżącego z dnia 14 listopada 2019 r. bezspornie dotyczy informacji publicznej w myśl u.d.i.p.. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy czym, informacja publiczna dotyczy sfery faktów i jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto żądanie strony zostało skierowane do organu właściwego do jego rozpoznania – Burmistrza, który jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Poza sporem pozostaje także, że w ramach postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 14 listopada 2019 r. skarżony organ – Burmistrz ostatecznie w dniu [...] czerwca 2020 r. wydał decyzję odmawiającą stronie udostępnienia żądanych informacji w trybie u.d.i.p. z uwagi na brak wykazania przez stronę szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. Wskazana decyzja organu pierwszej instancji w wyniku odwołania strony została oceniona przez organ odwoławczy jako niezgodna z prawem, uznano bowiem że Burmistrz w sposób nieuzasadniony odmówił udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu, mylnie kwalifikując żądaną informację jako przetworzoną. W efekcie powyższego organ II instancji uchylił w całości decyzję odmowną i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Bezsprzecznie zatem w konsekwencji takiego ostatecznego orzeczenia Kolegium, biorąc pod uwagą wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, postępowanie w sprawie zostało zakończone przez organ odwoławczy. Oznacza to zatem, tak jak zasadnie wywodzi Burmistrz w odpowiedzi na skargę, że przed organem pierwszej instancji nie mogło się już toczyć żadne postępowanie wywołane wskazanym na wstępie wnioskiem. Organ nie miał obowiązku podejmowania jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych. Umorzenie postępowania za swej istoty zawsze bowiem zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. W tej sytuacji wobec braku zaskarżenia ostatecznej w administracyjnym toku instancji decyzji organu odwoławczego strona, tak jak sugeruje to skarżony organ powinna wystąpić z ponownym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Umorzenie postępowania oznacza bowiem zawsze stan prawny polegający na tym, że wszczęte uprzednio postępowanie nie będzie kontynuowane oraz sprawa nie zostanie rozstrzygnięta co do istoty. Co do zasady jest ono wynikiem zaistnienia trwałych, nieusuwalnych przeszkód w kontynuacji postępowania. Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się bezczynności Burmistrza w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 14 listopada 2019 r. W konsekwencji także zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów u.d.i.p. nie zasługiwały na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę ograniczony zakres kognicji Sądu w sprawie dotyczącej bezczynności organu, jedynie na marginesie, odnośnie skutków ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2020 r. wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (jej kontrola bezsprzecznie wykracza poza zakres badanej w tej sprawie bezczynności organu) należy wskazać, że w aktualnym orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, iż w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, że decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację z art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1250/14). Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga i zawarte w niej wnioski i zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, co obligowało do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2327 ze zm., dalej p.p.s.a.), o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.