II SAB/Wa 445/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uroszczonym w dniu 9 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S. A z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że PKP Polskie Linie Kolejowe S. A z siedzibą w [...] dopuściła się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S. A z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S. A z siedzibą w [...] na rzecz J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2022 r., złożonym za pośrednictwem ePUAP, J. M. zwrócił się do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] (dalej "PKP PLK S.A." "Spółka" lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie korespondencji otrzymanej i wysłanej w przedmiocie zmian organizacji ruchu na ul. [...] i [...] w T. oraz dokumentów wytworzonych w tym zakresie. J. M. zaznaczył, że wniosek dotyczy okresu od 1 września 2021 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek. Pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność PKP PLK S.A. w przedmiocie rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku z [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] maja 2022 r. oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w związku ze stwierdzeniem niezgodności w organizacji ruchu na ul. [...] oraz [...] w T. na jego wniosek Wojewoda [...] zobowiązał Prezydenta T. do wprowadzenia zmian w organizacji ruchu. Pomimo upływu długiego okresu i braku zmian Prezydent T. usprawiedliwiał ten stan rzeczy brakiem opinii ze strony spółki PKP w zakresie organizacji ruchu na odcinku tych dróg przebiegających przez infrastrukturę zarządzaną przez Spółkę. W związku z tym Wojewoda [...] wystąpił do Spółki z prośbą o informację, która również została zignorowana. Skarżący wskazał, że chcąc ustalić stan faktyczny po stronie Spółki złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi Spółka w żaden sposób nie zareagowała na ten wniosek, a tym samym pozostaje w bezczynności. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że organizacja ruchu stanowi informację publiczną, podobnie jak i dokumenty związane z wprowadzaniem zmian w tej organizacji. Tak więc wnioskowane dokumenty winny być udostępnione na wniosek w sposób i w formie określonej we wniosku lub poprzez umieszczenie w BIP Spółki. Termin na udostępnienie informacji upłynął 13 czerwca 2022 r., co oznacza, że w dniu sporządzenia skargi został przekroczony dwukrotnie. W odpowiedzi na skargę PKP PLK S.A. wniosła o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że skarga na bezczynność została złożona w dniu 28 czerwca 2022 r. zaś wnioskodawcy udzielono odpowiedzi pismem z dnia 27 czerwca 2022 r., podpisanym przez Dyrektora - Zastępcę ds. technicznych Zakładu Linii Kolejowej w [...], jako jednostki organizacyjnej PKP PLK S.A. właściwej do załatwienia sprawy, o której mowa w piśmie wnioskodawcy. Do pisma dołączono treść odpowiedzi skierowanej w sprawie do Zarządu Dróg i Komunikacji w T. z dnia [...] czerwca 2022 r. znak [...]. Odpowiedź wysłano za pośrednictwem ePUAP w dniu 7 lipca 2022 r. W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2022 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi, względnie umorzenie postępowania. Spółka powtórzyła informację o udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej w postaci odpowiedzi skierowanej w sprawie do Zarządu Dróg i Komunikacji w T. z dnia [...] czerwca 2022 r. znak [...]. Dodatkowo Spółka wyjaśniła, że pozostała dokumentacja została przekazana wnioskodawcy w dniu 13 lipca 2022 r. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 28 października 2022 r. organ wskazał, że w dniu 13 lipca 2022 r. za pośrednictwem ePUAP udostępniono skarżącemu pismo Zarządu Dróg i Komunikacji w T. nr [...] z dnia [...] września 2021 r. oraz pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2022 r. wskazał, że w związku z tym, że organ udostępnił mu wnioskowaną informację wnosi o stwierdzenie bezczynności organu na dzień przekazania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. PKP PLK S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jest to bowiem Spółka utworzona przez PKP S.A. (jednoosobową spółkę Skarbu Państwa) do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2022 r., poz. 2542), która wstąpiła w prawa i obowiązki PKP S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi. Do zadań PKP PLK S.A. jako zarządcy infrastruktury kolejowej, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1984, z późn. zm.), należy między innymi: zarządzanie infrastrukturą kolejową, jej eksploatacja, utrzymanie infrastruktury kolejowej, udział w rozwoju tej infrastruktury, zarządzanie nieruchomościami będącymi elementem infrastruktury kolejowej oraz odnowienie infrastruktury kolejowej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący wnosił o udostępnienie przez Spółkę korespondencji otrzymanej i wysłanej w przedmiocie zmian organizacji ruchu na ul. [...] i [...] w T. oraz dokumentów wytworzonych w tym zakresie z okresu od 1 września 2021 do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek. Informacja w tym zakresie niewątpliwie stanowi informację publiczną. Jest ona bowiem ściśle związana z realizacją przez Spółkę PKP PLK zadań publicznych w zakresie zarządzania infrastrukturą kolejową, określonych w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżący złożył za pośrednictwem ePUAP w dniu [...] maja 2022 r. PKP PLK S.A. odpowiedziała na ten wniosek w dniu w dniu 7 lipca 2022 r., przesyłając skarżącemu pismo skierowane przez Spółkę do Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. znak [...]. Ponadto w dniu 13 lipca 2022 r. Spółka przekazała skarżącemu otrzymane przez nią pismo Zarządu Dróg i Komunikacji w T. nr [...] z dnia [...] września 2021 r. oraz pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Niewątpliwie organ w niniejszej sprawie udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną po terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Termin załatwienia wniosku upływał bowiem w dniu 13 czerwca 2022 r. Organ nie poinformował też wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wobec rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2022 r. i udostępnienia żądanych informacji, Sąd nie miał jednak podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku. W tej sytuacji należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Choć nie są znane przyczyny zwłoki w rozpoznaniu przez organ wniosku skarżącego, to jednak podnieść należy, że opóźnienie organu w tym zakresie nie było znaczne. Częściowa realizacja wniosku skarżącego nastąpiła po 24 dniach, a całkowita po 30 dniach od upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Stąd też całość okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim stopień opóźnienia organu, nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała postać kwalifikowaną. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się wpis stały od skargi w wysokości 100 zł.