II SAB/Wa 439/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 18 maja 2016 r. w zakresie wskazania zasad rejestrowania korespondencji w Urzędzie Gminy [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę, 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. A. K., na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 Nr 112, poz. 1198), wystąpiła do Wójta Gminy J. o wyjaśnienie kwestii opisanych we wniosku, w związku z wydaniem decyzji nr [...]w przedmiocie zawieszenia A. G., z dniem [...] maja 2016 r., w obowiązkach Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w J. Skarżące wniosła o wskazanie powodów nadania anonimowi dalszego biegu oraz wyjaśnienie ile spraw w roku 2016 urząd gminy załatwił na podstawie anonimów, a następnie przekazanie żądanych przez nią informacji w formie elektronicznej na jej adres mailowy. Ponadto wniosła o wyjaśnienie zasad rejestrowania korespondencji w Urzędzie Gminy J., a także przyczyn, dla których anonim nie został opatrzony stosownym numerem wpływu. W odpowiedzi na ww. wniosek Wójt wyjaśnił, że ww. anonim oraz ustne informacje przekazywane do Urzędu Gminy wskazywały na możliwość podpowiadania zdającym przez członków zespołów nadzorujących odpowiedzi na pytania zamknięte, co mogło skutkować wypaczeniem wyników sprawdzianu, przeprowadzonego [...] kwietnia 2016 r. w Szkole Podstawowej w J., stąd też pismem skierowanym w dniu 26 kwietnia 2016 r. do Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w [...] zawarto prośbę o zweryfikowanie, w drodze stosowanych w OKE procedur, zarzutów co do przebiegu sprawdzianu. Wójt wyjaśnił również, że na podstawie ww. anonimowej informacji nie podjął żadnych innych działań, niż wystąpienie do organu uprawnionego o sprawdzenie prawidłowości przebiegu sprawdzianu, w szczególności nie nadał anonimowi biegu w rozumieniu przywoływanego we wniosku wyroku NSA (II GSK 911/09). Wójt złożył wzmiankowaną prośbę do OKE z własnej inicjatywy, natomiast anonimową informację załączono ze względu na opisany w niej, sugerowany przez jej autora, przebieg zdarzeń. Organ wskazał również, że w sprawie do Urzędu Gminy wpłynęły jeszcze pisma: a) list elektroniczny wysłany do OKE (do wiadomości UG J.) z dnia 26 kwietnia 2016 r. podpisany przez 4 osoby) zawierający opis nieprawidłowości podczas sprawdzianu (wskazywanie uczniom odpowiedzi przez nauczycieli) oraz prośbę o podjęcie działań mających na celu wyjaśnienie sytuacji, b) pismo Dyrektora OKE w [...] z dnia [...] maja 2016 r. z informacją o unieważnieniu, na podstawie analizy materiałów egzaminacyjnych, zastrzeżeń kilkorga rodziców oraz wyjaśnień Pani Dyrektor, pierwszej części sprawdzianu dla 6 uczniów. Dalej Wójt wyjaśnił, że na podstawie informacji anonimowych wpływających do Urzędu Gminy nie wszczyna się postępowania administracyjnego. Jeśli zawarte w nich opisy zdarzeń wskazują na możliwość popełnienia czynu zabronionego lub działania przeciw interesowi społecznemu, to podejmowane są czynności sprawdzające w celu uzyskania informacji o faktycznym stanie opisywanych w nich spraw. Od początku roku 2016 było w Urzędzie Gminy 5 takich przypadków. A. K. [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 13 ust. 1 pow. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając udzielenie po terminie i niekompletnej odpowiedzi na wniosek wniosła o: 1. zobowiązanie Wójta Gminy J. do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r., 2. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 000 zł w związku z dopuszczeniem się bezczynności organu., 3. przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł w związku z dopuszczeniem się bezczynności organu, 4. zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca podała, że organ nie wyjaśnił precyzyjnie, czym kierował się przyjmując anonim i nadając mu dalszy bieg, oraz nie podał przyczyn, dla których anonim nie został opatrzony stosownym numerem wpływu. Dodatkowo organ nie wyjaśnił kwestii zasad rejestrowania korespondencji w Urzędzie Gminy J. W odpowiedzi na skargę Wójt wskazał, że nie pozostawał bezczynny w sprawie, ponieważ odpowiedź na wniosek została udzielona w terminie, zaś jej treść odpowiadała złożonemu wnioskowi. Nadto Wójt stwierdził, że żądana grzywna nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Biorąc zatem pod uwagę wskazane wyżej kryteria skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: kwestii związanych z wydaniem decyzji nr [...] w przedmiocie zawieszenia A. G., z dniem [...] maja 2016 r., w obowiązkach Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w J., wskazanie powodów nadania anonimowi dalszego biegu oraz wyjaśnienie ile spraw w roku 2016 urząd gminy załatwił na podstawie anonimów. Skarżąca wniosła też o wyjaśnienie zasad rejestrowania korespondencji w Urzędzie Gminy J., a także przyczyn, dla których anonim nie został opatrzony stosownym numerem wpływu. Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Jako że z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna(art. 6 ust. 1 u.d..i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d..i.p.), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Wójt Gminy J. jest podmiotem zobowiązanym przez ustawodawcę do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast nie wszystkie żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, krąg podmiotów obowiązanych do udzielenia takiej informacji obejmuje władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej, w tym administracji rządowej i samorządowej. Pojęcie informacji publicznej zostało zaś zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg zaś informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W szczególności informacje publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich trybie działania. Informację publiczną stanowi również treść i postać dokumentów urzędowych. Wskazana zaś ustawa przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynność materialno – techniczna (art. 7 ust. 1 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r. II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (tak: NSA w Warszawie w wyroku z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r. II SA/Wa 162/07, niepubl.). Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że organ w swoim piśmie z dnia 3 czerwca 2016 r. nie udostępnił skarżącej żądanej informacji w całości. Sporne jest zaś, czy ww. żądane informacje stanowią informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno – technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Na podstawie art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Uznając skargę za częściowo zasadną, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarżąca w swoim wniosku żądała wyjaśnienie kwestii związanych z wydaniem decyzji nr [...], w przedmiocie zawieszenia A. G. z dniem [...] maja 2016 r., w obowiązkach Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w J. Wniosła również o wskazanie powodów nadania anonimowi dalszego biegu oraz wyjaśnienie ile spraw w roku 2016 urząd gminy załatwił na podstawie anonimów oraz o wyjaśnienie zasad rejestrowania korespondencji w Urzędzie Gminy J., a także przyczyn, dla których anonim nie został opatrzony stosownym numerem wpływu. Zdaniem Sądu tylko żądanie dotyczące wskazania zasad rejestrowania korespondencji w Urzędzie Gminy J. oraz pytanie ile spraw w roku 2016 urząd gminy załatwił na podstawie anonimów stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 3 pkt a. Dotyczą one bowiem zasad funkcjonowania podmiotu, w tym wypadku Gminy J. Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów istniejących w chwili udzielania informacji i jej żądanie nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, chyba że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Nie mają także charakteru informacji publicznej żądania dotyczące informacji o stosowaniu przepisów prawa, gdyż nie dotyczą sfery faktów (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 8/11publ. CBOSA). Mając na względzie powyższe, a także ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny stwierdzić należy, że w dacie orzekania przez Sąd, organ pozostawał w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2016 r., w części dotyczącej wyjaśnienie zasad rejestrowania korespondencji w Urzędzie Gminy J. Uznanie w niniejszej sprawie, że wniosek skarżącej winien być rozpoznany w oparciu o ww. ustawę, oznaczał bowiem, że organ zobowiązany był albo udzielić informacji albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 ustawy). Formą załatwienia wniosku jest także decyzja o umorzeniu postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się." Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie udzielił stronie skarżącej żądanej informacji, nie wydał też decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem mimo żądania przez skarżącą udostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Reasumując, Wójt powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tych informacji. Jednakże, w ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała bowiem z milczenia adresata wniosku, czy też lekceważenia wnioskodawcy, bądź też podejmowania pozorowanych działań, które miały na celu nieudzielenie informacji. Powodem zwłoki były jedynie problemy dotyczące wykładni pojęcia "informacja publiczna". Dlatego też Sąd nie dopatrzył się podstaw pozwalających na wymierzenie organowi grzywny i wniosek w tym zakresie oddalił, a w konsekwencji nie stwierdził istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o dokonanie sygnalizacji w trybie art. 155 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1, sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Jeśli zaś chodzi o pytanie dotyczące ilości rozpoznanych spraw, załatwionych na podstawie anonimów to w tej kwestii organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem poinformował skarżącą że na podstawie informacji anonimowych, wpływających do urzędu nie wszczyna się postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, skargę oddalono - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.