II SAB/Wa 426/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność wspólników spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w [...] – M. S. i J. S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że wspólnicy spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w [...] – M. S. i J. S. dopuścili się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność wspólników spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w [...] – M. S. i J. S. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od wspólników spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w [...] – M. S. i J. S. na rzecz A. K. sumę pieniężną w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych. 4. zasądza od wspólników spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w [...] – M. S. i J. S. na rzecz A. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. K. (dalej "skarżący) wniósł skargę na bezczynność [...] s.c. (dalej "wspólnicy Spółki Cywilnej", "Spółka", "Spółka Cywilna"), w przedmiocie informacji publicznej, o udostępnienie której wystąpił wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2020r. działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwanej dalej "u.d.i.p." - wniósł o udzielenie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej, poprzez udzielenie odpowiedzi: 1) Ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów? 2) Czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio u Państwa, czy też realizuje podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny, proszę o wskazanie: a) nazwy i adresu tego podmiotu, b) okresu, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów, c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany za wykonanie usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt), Jeżeli umowy zawarto z kilkoma podmiotami, proszę by informacje dotyczyły każdego z nich. 3) Proszę o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Jeżeli stosowanych jest kilka wzorów, proszę o przesłanie każdego z nich. Wnioskodawca wskazał, iż informacje należy udostępnić poprzez przesłanie odpowiedzi pocztą tradycyjną na adres wskazany w nagłówku, w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący podkreślił, iż zakres niniejszego wniosku jest tożsamy z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r., na który do chwili obecnej nie uzyskał odpowiedzi. Natomiast jego ponowne przesłanie wynika ze stanowiska WSA w Warszawie, wedle którego spółka cywilna nie może mieć zdolności prawnej w tego rodzaju postępowaniu. Wobec powyższego wniosek zaadresował do [...] s. c. Pismem z dnia [...] lipca 2020r. skarżący otrzymał odpowiedź zgodnie z którą, Spółka Cywilna poinformowała, iż: 1. Do kontroli biletów upoważnieni są wszyscy kierowcy autobusów, 2. Kierowcy autobusów upoważnieni do kontroli biletów zatrudnieni są w [...] s.c. 3. W załączeniu przesyłam wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. Pismem z dnia 2 lipca 2020r. A. K. wniósł skargę na bezczynność [...] s.c., w przedmiocie informacji publicznej, o udostępnienie której wystąpił wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. Skarżący wnosił o: 1) stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; 2) zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w terminie 14 dni; 3) uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.); 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym); 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych (art. 200 p.p.s.a.). Skarżący podkreślał, iż adresat jest zobowiązany w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Podmiot ten bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego i uzyskuje dopłaty z budżetu państwa do biletów ulgowych. Powołany przepis nie zawęża kręgu podmiotów zobowiązanych jedynie do organów władzy publicznej, a przeciwnie - zobowiązana jest każda jednostka (nawet przedsiębiorca będący osobą fizyczną) w zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne lub dysponuje publicznym majątkiem. Dane o organizacji kontroli biletów stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Czasokres bezczynności przeciwnika pozwala przyjąć, że ma ona charakter rażący i tym samym przyznać skarżącemu sumę pieniężną z tego tytułu. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że suma pieniężna ma charakter zbliżony do zadośćuczynienia, względnie do sumy przyznawanej za przewlekłość postępowania. Nie jest zatem konieczne wykazywanie konkretnej szkody poniesionej przez skarżącego wskutek rażącej bezczynności organu. Zdając sobie jednak sprawę z występującego w orzecznictwie poglądu o indemnizacyjnym charakterze tej sumy, wskazuję chociażby na koszty korespondencji poniesione wskutek bezczynności organu, a znacznie przekraczające sam tylko koszt skierowania wniosku. Skarżący zaznaczał, że realizacja wniosku jawi się jako pracochłonna w stopniu znikomym. Wspólnicy Spółki Cywilnej wnosili o umorzenie postępowania wszczętego na podstawie art. 161 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a. Wspólnicy Spółki wskazywali, iż w dniu [...] lipca 2020 r. przekazali skarżącemu wszystkie informacje o które prosił we wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2020 r. W świetle powyższego skarga staje się bezprzedmiotowa z uwagi na otrzymanie wszystkich żądanych informacji. Podnosili, iż przekazanie skarżącemu informacji o które wnioskował spowodowało powstanie stanu zgodnego z wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej, a skarżeni nie pozostają już w stanie bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, prawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnych lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W przedmiotowej sprawie podstawową kwestię jest ustalenie czy Spółka Cywilna należy do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Przy pozytywnej odpowiedzi na to zagadnienie należy kolejno zbadać, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Wskazać, należy że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienie informacji publicznej są też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarżący słusznie wskazywał, iż Spółka Cywilna (dokładniej wspólnicy S.C.) jest zobowiązana w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Podmiot ten bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego i uzyskuje dopłaty z budżetu państwa do biletów ulgowych. Powołany przepis nie zawęża kręgu podmiotów zobowiązanych jedynie do organów władzy publicznej, a przeciwnie - zobowiązana jest każda jednostka (nawet przedsiębiorca będący osobą fizyczną) w zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne lub dysponuje publicznym majątkiem. Dane o organizacji kontroli biletów stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Spółka Cywilna ostatecznie udzieliła wnioskowanej informacji. Kwestia tego czy ww. jest podmiotem zobowiązanym i czy żądana informacja stanowi informację publiczną nie wymaga więc bardziej szczegółowej analizy, jako okoliczność bezsporna. Wspólnicy Spółki Cywilnej wskazywali, iż w dniu [...] lipca 2020 r. przekazali skarżącemu wszystkie informacje o które prosił we wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2020 r., zatem w świetle powyższego skarga staje się bezprzedmiotowa. Nie można się zgodzić z tym stanowiskiem. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy pytany podmiot odpowiedział na wniosek z [...] lutego 2020 r., a jeśli tak, to kiedy tej odpowiedzi udzielił. Skoro bowiem Spółka przed rozpoznaniem skargi załatwiła wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania rozpatrzenie wniosku stało się bezprzedmiotowe. Zatem odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku, co nie oznacza, iż Sąd zwolniony został z obowiązku ustalenia czy w sprawie Spółka dopuściła się bezczynności. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast w stanie faktycznym tej sprawy skargi na bezczynność bezzasadną. W takiej sytuacji Sąd jest zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku) poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego. W tym zakresie wniosek o umorzenie postępowania nie był zatem możliwy do uwzględnienia. Nie jest bowiem uzasadnione stanowisko, w świetle którego w razie stwierdzenia, że orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi), sąd administracyjny powinien orzekać o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), w tym wnioskami skargi, sąd administracyjny stosuje z urzędu właściwy i adekwatny sposób orzekania (w tym rodzaj orzeczenia uwzględniającego skargę) i nie jest związany żądaniem strony skarżącej co do sposobu orzekania. W przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, bowiem Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., dysponuje kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo że sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ. Kontrola akt sprawy wykazała, że wspólnicy Spółki Cywilnej dopuścili się bezczynności w powyższym zakresie, albowiem przedmiotowy wniosek skarżącego nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia jego otrzymania przez organ. Bezspornym jest, że wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2020r. został skutecznie doręczony wspólnikom Spółki Cywilnej. Objętej tym wnioskiem informacji Spółka udzieliła natomiast dopiero pismem z dnia [...] lipca 2020 r., co oznacza, że pozostawała bezczynny w dacie wniesienia przez skarżącego skargi do Sądu. Z powyższych względów uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość i przykładowo ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, lekceważenia wniosków skarżącego czy braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacji miała miejsce. Początkowo wspólnicy Spółki Cywilnej pozostawali w błędnym przeświadczeniu, iż nie są podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Nie zwalnia to jednak od odpowiedzialności w sytuacji gdy wniosek z dnia [...] lutego 2020r. został zrealizowany w dniu [...] lipca 2020r. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie nawet wydłużony termin 2 miesięcy został przekroczony. Należy jednocześnie zaznaczyć, że dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. W niniejszej sprawie takie przesłanki nie występują, bowiem mylna interpretacja przepisów przez Spółkę Cywilną, nie należy do okoliczności pozwalających na wydłużenie terminu do rozpoznania wniosku. Oceniając powyższe przesłanki faktyczne i prawne Sąd przyjął, iż w sprawi wystąpiło rażące naruszenie prawa. Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Sąd uwzględnił długość okresu, w którym Spółka nie dokonywała żadnych istotnych czynności w sprawie, a także przedmiot wniosku. Określając wysokość sumy pieniężnej Sąd wziął pod uwagę nie tylko rozmiar uchybień, ale i okoliczności na które powoływali się wspólnicy Spółki Cywilnej w odpowiedzi na skargę. Wartość przyznanej sumy pieniężnej spełnia także kryterium określone w p.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podstawą rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. – pkt 3 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.