II SAB/Wa 349/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

J. S. (zwany dalej także jako: "Wnioskodawca"; "Skarżący") pismem z [...] lutego 2023r., zwrócił się do Prezydenta [...] (zwanego dalej także jako "Organ"; "Prezydent [...]") o przekazanie informacji: A) dlaczego na "Powiadomieniu o zmianie wysokości opłat" dotyczącego lokalu komunalnego nr [...] przy ul. [...], sporządzonym w dniu [...].01.2023r. przez ZGN [...] oraz "Powiadomieniu o zmianie wysokości opłat" dotyczącego lokalu komunalnego nr [...] przy ul. [...], sporządzonego w dniu [...].02.2023r. przez ZGN [...] nie podano nazwiska i stanowiska służbowego Osoby pełniącej funkcje Organu [...], mimo że stanowi to rażące naruszenie art. 38 k.c.; B) dlaczego drugie powiadomienie tj. "Powiadomienie o zmianie wysokości opłat" dotyczące lokalu komunalnego nr [...] przy ul. [...], sporządzone w dniu[...].02.2023r. przez ZGN [...] zostało włożone dopiero w dniu [...] lutego 2023r. mimo, że to opóźnienie jest naruszeniem prawa, bowiem zwiększona wymagana przez ZGN [...] wysokość zaliczki na na świadczenia obowiązuje już od [...] lutego 2023r.; C) dlaczego Wynajmujący lokal komunalny przy ul. [...] nie umożliwia wnoszenia wymaganych przez siebie opłat za użytkowanie wynajmowanego ww. lokalu bez opłacania prowizji od stycznia 2023r. we własnej kasie i czy w najbliższym czasie będzie miał możliwość wnosić bez opłacania prowizji powyższe wpłaty (podkreślając, że Wynajmujący nie przedłużył umowy z Pocztą Polską ani nie wskazał własnej kasy, w której będzie mógł wnosić powyższe opłaty bez prowizji); D) dlaczego nie został poinformowany z wyprzedzeniem o zamiarze Wynajmującego nie przedłużenie umowy z Pocztą Polską na przyjmowanie ww. opłat bez prowizji od najemców lokali komunalnych; a także: E) o wyjaśnienie jakie działania zostaną podjęte aby w przyszłości nie wystąpiły przypadki naruszenia prawa podobne do wymienionych wyżej tj. art. 38 k.c. i 454 k.c. Pismem z dnia [...] marca Dyrektor Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] (zwany dalej Dyrektorem) poinformował Wnioskodawcę, że jego pismo z dnia [...] lutego zostało mu przekazane przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] do załatwienia, mając na uwadze zakres zadań realizowanych przez Zakład. Jednocześnie, odnosząc się do zawartych w piśmie z dnia [...] lutego pytań poinformował Skarżącego, że: Ad. A. Wyjaśnienia dotyczące braku podpisu oraz pieczęci wystawcy na wydrukach powiadomień o zmianie wysokości opłat zostały przekazane w pismach [...] z [...] maja 2022 r. oraz [...] października 2022 r. W związku z powyższym podtrzymuję zawarte w nich stanowisko Zakładu, korespondencję w tej materii uważam za wyczerpaną. Ad B i E. Powiadomienie o zmianie wysokości opłaty za 1 m3 zimnej wody i ścieków obowiązującej od [...] lutego 2023 r. w skrzynce pocztowej lokalu nr [...] przy ul. [...] zostało umieszczone przez pracownika Zakładu w dniu [...] lutego 2023 r. Przyczyna przekazania informacji o zmianie wysokości opłaty za wodę i ścieki związana była z wpływem informacji o nowej taryfie opłat w dacie uniemożliwiającej przekazanie informacji najemcom komunalnych lokali mieszkalnych przed [...] lutego 2023 r. Jednocześnie podkreślić należy, że przekazanie informacji po terminie, od którego nowa stawka obowiązywała nie wywołało żadnych pejoratywnych konsekwencji finansowych dla najemców komunalnych lokali mieszkalnych. W celu wyeliminowania w przyszłości tego typu zdarzenia. Zakład wdrożył stosowne mechanizmy, które zapewnić powinny skuteczne i terminowe informowanie najemców o nowych taryfach opłat. Ad C i D. Wskazany przez art. 454 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.) nie nakłada na Zakład obowiązku prowadzenia gospodarki kasowej. Opłaty za czynsz, zaliczki na świadczenia oraz opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi są dokonywane przez najemców lokali komunalnych na wydzielone rachunki bankowe i w tym kontekście podkreślić należy, że w odniesieniu do świadczeń bezgotówkowych, miejscem spełnienia świadczenia jest rachunek bankowy Zakładu. Jednocześnie odnosząc się do poruszonej kwestii dokonywania opłat w placówkach "Poczty Polskiej S.A." oraz konieczności poinformowania z wyprzedzeniem o zamiarze nieprzedłużenia umowy z operatorem pocztowym Dyrektor wskazał Skarżącemu, że Zakład nie zawierał umów z Pocztą Polską S.A., które przewidywałyby możliwość wnoszenia opłat bez prowizji operatora. W odpowiedzi na powyższe pismo Wnioskodawca, powołując się na art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa, które wystąpiło w związku z bezczynnością organu, gdyż do tej pory organ nie rozpatrzył pisma z dnia [...] lutego 2023r. w zakresie wyjaśnienia zagadnień przedstawionych w pkt. C i D. Jednocześnie podkreślił, że wskazane informacje w pkt. C i D dotyczą informacji publicznej określonej w art. 1.1. ustawy z 6 września 2002r. o dostępie do informacji publicznej oraz, że Prezydent [...] nie odpowiadając na jego pismo z dnia [...] lutego 2023r. "wytworzył stan bezczynności reprezentując [...]". Dyrektor ZGN w odpowiedzi na pismo Wnioskodawcy z [...] kwietnia 2023r. pismem z dnia [...] kwietnia 2023r. poinformował zainteresowanego, że zakres wnioskowanych informacji nie dotyczy spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Wskazał, że pismo z [...] kwietnia 2023r. zostało zgłoszone we własnej, jednostkowej sprawie, która nie ma znaczenia dla większej liczby osób, grup obywateli lub jest ważna z punktu widzenia funkcjonowania organów państwa i w związku powyższym żądania zawarte w tym piśmie nie powinny być załatwiane przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie poinformował, że ZGN udzielił już odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2023r. adresowanym do Prezydenta [...] pismem ZGN z dnia [...] marca 2023r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2023r. Skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz w szczególności wskazał, że odpowiedź na jego Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...].04.2023 r., skierowane do Prezydenta [...] ze względów formalnych nie stanowi odpowiedzi Prezydenta [...] na jego zapytania, gdyż: (a) w piśmie z dnia [...].04.2023 r. Z-ca Dyr., ZGN [...] oświadczył bezprawnie, że zakres wnioskowanej informacji przedstawionej w punktach, C. .i D. Wezwania do usunięcia naruszenia prawa - nie dotyczy, spraw publicznych. Dyr. ZGN [...] bowiem, stwierdził w piśmie z dnia [...].03.2023 r. , że nie posiada tej wnioskowanej informacji publicznej – a więc Z-ca Dyr. ZGN [...] nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, której nie posiada ani też nie jest zobowiązany do oceny nie posiadanej informacji w zakresie jej zakwalifikowania do udostępnienia. To oświadczenie Z-cy Dyr. ZGN [...], nie ma znaczenia merytorycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie, a może jedynie świadczyć o wykonywaniu przez Z-cę Dyr. ZGN [...] polecenia przypuszczalnie zbieżnego z oczekiwaniami Prezydenta [...] w tym zakresie; (b) Prezydent [...] będąc w posiadaniu informacji publicznej, o której w punktach C. i D. pisma z dnia [...].02.2023 r. spowodował przekazanie do Z-cy Dyr. ZGN [...], który przecież nie był w posiadaniu tej informacji publicznej - rażąco naruszając art. 4. ustęp 1. i 3. Ustawy; (c) Z-ca Dyr. ZGN [...] nie wykazał swojego umocowania dokumentem do rozpatrzenia Wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...].04.2023 r. skierowanego do Prezydenta [...], co prawdopodobnie oznacza nieposiadanie takiego umocowania przez Dyr. ZGN [...]. Wskazując na powyższe Skarżący podniósł, że Prezydent [...] jako podmiot zobowiązany nie udostępnił mu wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadamiając przyczynach takiego stanu rzeczy ani nie odmówił udostępnienia tej informacji publicznej oraz ewentualnie nie umorzył postępowania o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej - w przypadku wystąpienia przesłanek uprawniających do ewentualnego zastosowania art. 14 lub 16 Ustawy o dostępie do informacji publicznej, co stanowi stan bezczynności organu w zakresie obowiązku rozpatrzenia jego wniosku na podstawie przywołanej wyżej Ustawy. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz podkreślił, że Skarżący otrzymał odpowiedź na wnioskowane informacje. Dodał też, że zachowanie Skarżącego wnoszącego sprawy we własnej sprawie ma charakter zaspokajania indywidualnych (prywatnych) potrzeb poprzez wykorzystywanie do tego prawa do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2023 r., poz. 259 , zwaną dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Na podstawie art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozstrzyganej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020r., poz. 1276, zwanej dalej także jako: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 – publ. na stronach: www.cbois.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe przywołane w nin. uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych). Orzekając w tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga na bezczynność organu podlega oddaleniu. W punkcie wyjścia rozważań Sąd stwierdza, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dodać można, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1721/11). Obowiązkiem sądu administracyjnego w skargach na bezczynność organu jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W świetle powyższego Sąd zauważa, że kwestia tego, iż organ należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie jest sporna pomiędzy stronami i dlatego też Sąd odstępuje od szczegółowych rozważań w tym zakresie, potwierdzając, że stanowisko stron w tym aspekcie jest prawidłowe. Jedynie porządkowo Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 4 ust. 1 d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Prezydent [...], jako organ wykonawczy samorządu terytorialnego niewątpliwie mieści się w katalogu art. 4 ust. 1 pkt 4) u.d.i.p. jako organ władzy publicznej. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Prezydent [...] (lub podmiot go reprezentujący – w rozpoznawanej sprawie Dyrektor ZGN, na podstawie pełnomocnictwa z [...] sierpnia 2020r. – k. 14 w zw. z k. 45 akt sądowych) był organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.); Sąd stwierdza, że sugestia wyrażona w pkt (c) skargi, tj. iż Dyr. ZGN prawdopodobnie nie był "umocowany" do działania w imieniu Organu (prezydenta [...]) w świetle wskazanych wyżej pełnomocnictw jest oczywiście bezzasadna. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu i art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki NSA z 30 października 2002r. o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Analizując żądane przez Skarżącego informacje opisane we wniosku z [...] lutego 2023r. oraz złożoną na tę okoliczność skargę odnoszącą się do nieudzielenia – zdaniem Skarżącego - informacji w zakresie pkt. C i D tegoż wniosku, Sąd stwierdza, że Dyrektor ZGN prawidłowo wskazał Skarżącemu, że wniosek w tych sprawach nie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 1 u.d.i.p., gdyż wiąże się z lokalem komunalnym nr [...] przy ul. [...] , którym włada Skarżący i dotyczy sprawy prywatnej. Dlatego też żądanie przez Skarżącego informacji dotyczącego wskazanego lokalu stanowiącego przedmiot najmu Wnioskodawcy w zakresie "uniemożliwienia opłat za użytkowanie tegoż lokalu bez opłacania prowizji od stycznia we własnej kasie i czy w najbliższym czasie będzie mógł wnosić te opłaty bez prowizji" (pkt. C) oraz informacji "dlaczego nie został poinformowany z wyprzedzeniem o zamiarze Wynajmującego nie przedłużenia umowy z Pocztą Polską na przyjmowanie opłat bez prowizji od najemców lokali komunalnych" (pkt. D) - nie można uznać za sprawę publiczną. Zdaniem Sądu odpowiedź zawarta w tej sprawie w piśmie Dyrektora z [...] marca 2023r. oraz w następstwie Wezwania Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2023r. w zakresie pkt. C i D była wyczerpująca i prawidłowa. To, że Skarżący nie zgadza się z treścią udzielonej odpowiedzi samo w sobie nie stanowi o pozostawaniu Organu w bezczynności. Reasumując powyższe, skoro Organ udzielił Skarżącemu informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji, które były w jego dyspozycji, a jednocześnie poinformował Skarżącego, że w zaskarżonym zakresie tj. w zakresie pkt. C i D wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej - to w ocenie Sądu, Organowi nie można skutecznie zarzucić, że pozostaje w bezczynności. Oczywiście chybione są w tym kontekście zarzuty skargi, że Organ w takim przypadku był obowiązany do wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten ma zastosowanie tylko do przypadków, gdy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, jednak z uwagi na prawnie chroniony interes organ odmawia jej udzielenia. Reasumując, zarzut bezczynności organu w zaskarżonym zakresie należało uznać za nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.