II SAB/Wa 347/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T. R. na bezczynność Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Centralnej Komisji Egzaminacyjnej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego T. R. z dnia [...] września 2020 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Centralnej Komisji Egzaminacyjnej na rzecz skarżącego T. R. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej T. R. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący), zwrócił się do Centralnej Komisji Egzaminacyjnej (dalej: "CKE", "organ") o udostępnienie na wskazany adres e-mail arkuszy wykorzystywanych podczas tegorocznej sesji poprawkowej egzaminu maturalnego (tzw. "nowa" matura, w formule 2015), wraz z zasadami oceniania, w formacie PDF. Pismem z dnia 7 października 2020 r. T. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019r., poz. 1429 ze zm.) poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w przewidzianym ustawą terminie. W związku z powyższym skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r.; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; dokonywanie skarżącemu doręczeń w toku sprawy za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej na podany adres; przyznanie skarżącemu dostępu do akt sprawy w systemie teleinformatycznym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor CKE wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wniosek skarżącego z dnia [...] września 2020 r. - ze względu na znaczną ilość korespondencji wpływającej w tym okresie do organu oraz godzinę jego wysłania (23:34) - został z przyczyn niezależnych od organu przeoczony i nie trafił do właściwej komórki organizacyjnej udzielającej odpowiedzi w podobnych sprawach. Dyrektor podał również, że pismem z dnia [...] października 2020 r., działając na podstawie art. 64 § 1 i 2 oraz art. 63 § 3 i art. 63 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku z dnia [...] września 2020 r. poprzez złożenie własnoręcznego podpisu pod wnioskiem, przesłanie wniosku w formie pisemnej, podanie adresu do doręczeń w formie pisemnej lub też do zastosowania do wniosku formy elektronicznej (zgodnie z art. 63 § 3a k.p.a.) w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że planuje wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie, a zatem do całego procesu wydawania decyzji, również do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. W świetle powyższego organ nie pozostaje w bezczynności względem wniosku skarżącego. Organ zaznaczył również, że arkusze egzaminacyjne wykorzystywane do przeprowadzenia egzaminów organizowanych przez CKE w ramach zadań ustawowych stanowią informację publiczną. Wszystkie arkusze wykorzystane do przeprowadzenia egzaminów w terminie głównym są publikowane na stronie CKE wraz z odpowiedziami. Niemniej jednak w roku 2020, z uwagi na panującą pandemię COVID-19, dyrektor CKE podjął decyzję o celowości wykorzystania arkuszy egzaminacyjnych, które służyły do przeprowadzenia egzaminu maturalnego w terminie dodatkowym (w którym do egzaminu maturalnego przystępuje jedynie ok. 0,8% zdających) do celów testów diagnostycznych i w związku z tym o utrzymaniu ich ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem na zasadzie określonej w art. 9e ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r., poz. 327 ze zm.). Następnie, za pismem z dnia [...] października 2020 r. organ przekazał skarżącemu, zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] września 2020 r., arkusze matury poprawkowej z września br. z języka polskiego, matematyki oraz języka angielskiego poziom podstawowy wraz z zasadami oceniania i transkrypcją. Jednocześnie organ wskazał, że ww. wniosek nie trafił do właściwej komórki organizacyjnej i został nieprawidłowo zinterpretowany, co skutkowało wezwaniem skierowanym w dniu [...] października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Stosownie do art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle powyższego przepisu Dyrektor Centralnej Komisji Egzaminacyjnej, kierujący CKE zgodnie z art. 9d ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r., poz. 1327 ze zm.), jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). W literaturze również wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym. Podkreśla się przy tym, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych (...) i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo). W świetle powyższego przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] września 2020 r., co nie było w sprawie kwestionowane, stanowi informację publiczną. Mieści się bowiem w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Arkusze egzaminacyjne wykorzystywane do przeprowadzenia egzaminów organizowanych przez CKE służą bowiem realizacji zadań publicznych. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie nie sposób pominąć faktu, że organ po wniesieniu skargi do Sądu udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną, co wynika z pisma Dyrektora CKE z dnia [...] października 2020 r. Powyższe oznacza, że w dacie rozpoznawania skargi organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż rozpatrzył wniosek skarżącego z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie był uprawniony do zbadania i stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] września 2021 r. i bezczynność ta trwała w dacie wystąpienia przez skarżącego ze skargą do Sądu. Organ winien bowiem przedłożony wniosek rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ewentualnie organ mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ nie uczynił jednak tego, lecz rozpoznał wniosek ostatecznie w dniu [...] października 2021 r. wskazując, iż było to wynikiem omyłki i nieprawidłowej interpretacji wniosku. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W piśmiennictwie podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, publ. OSP z 2015, nr 12, poz. 116). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Z akt sprawy wynika, że przed wniesieniem skargi organ nie podjął żadnych działań w związku ze złożonym wnioskiem wskazując, iż było to wynikiem wpływu znacznej ilości korespondencji oraz wysłaniem wniosku w późnych godzinach nocnych. Nie stanowi to wprawdzie usprawiedliwienia dla samej bezczynności, bowiem to rzeczą organu jest zapewnienie takiego działania i kontrolowania sposobu przyjmowania korespondencji, aby do takich sytuacji jak w badanej sprawie nie dochodziło, jednak pozwala w realiach sprawy uznać, że bezczynność nie miała charakteru rażącego. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje ugruntowany pogląd co do tego, że do obowiązków organu administracji publicznej należy takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany przez adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15; z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15; publ. j.w.). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/14; publ. j.w.). Ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres elektroniczny organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; publ. j.w.). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.