II SAB/Wa 32/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Szefa Rozpoznania G. w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] września 2019 r. o wypłatę dodatkowego wynagrodzenia 1. stwierdza, że Szef Rozpoznania G. w W. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.

[...] M. J. (dalej skarżący) wniósł skargę na bezczynność Szefa Rozpoznania [...] w [...] (dalej organ) zarzucając naruszenie art. 12 i 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 i 4 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa.) poprzez rażące przekroczenie terminów do wydania decyzji w sprawie wypłaty dodatkowego wynagrodzenia miesięcznego od dnia [...] stycznia 2019 r. za pełnienie funkcji nieetatowego [...] ochrony danych osobowych oraz nieterminowego przekazania do organu odwoławczego ponaglenia w tejże sprawie. W związku z powyższym wnosił o: 1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania poprzez Szefa Rozpoznania [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) orzeczenie o wymierzeniu Szefowi Rozpoznania [...] grzywny w wysokości 5 000 zł, 4) orzeczenie o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 900 zł. Skarga była uzasadniana przez skarżącego, faktem niewydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie wypłaty dodatkowego wynagrodzenia miesięcznego za pełnienie funkcji nieetatowego [...] ochrony danych osobowych oraz nieterminowego przekazania do organu odwoławczego ponaglenia w tejże sprawie. Skarżący pismem z dnia [...] września 2019 r. powołując się na przepisy powołane w tym piśmie oraz pkt. 11.1.7 Rozkazu Nr [...] Szefa Rozpoznania [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie funkcjonowania Szefostwa Rozpoznania [...] w 2019 r. wniósł o wypłatę dodatkowego wynagrodzenia miesięcznego od dnia 1 stycznia 2019 r. za pełnienie czynności powierzonych nieetatowego [...] od dnia [...] stycznia 2019 r. Organ w odpowiedzi z dnia [...] października 2019 r. poinformował w formie pisma, że ww. rozkazem powierzył stronie pełnienie nieetatowej funkcji [...]. Wskazał, że do chwili obecnej nie określił zakresu obowiązków wynikających z powierzenia ww. funkcji, ani też zadań do realizacji, z których wynikałoby, że są to zadania, czynności o charakterze stałym. Skarżący wniósł ponaglenie na przewlekłość postępowania administracyjnego. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych, Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] zobowiązał Szefa Rozpoznania [...] do załatwienia sprawy w terminie 14 dni. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] organ odmówił skarżącemu przyznania dodatkowego wynagrodzenia z tytułu wykonywania dodatkowych czynności wynikających z powierzenia funkcji nieetatowego [...] ochrony danych osobowych w Szefostwie Rozpoznania [...]. W odpowiedzi na skargę nie uznał wniosku skarżącego za zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Szefa Rozpoznania [...] w [...] poprzez przekroczenie terminów do wydania decyzji w sprawie wypłaty dodatkowego wynagrodzenia miesięcznego za pełnienie funkcji nieetatowego [...] ochrony danych osobowych oraz nieterminowego przekazania do organu odwoławczego ponaglenia w tejże sprawie. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 P.p.s.a. Oceniając skargę przez pryzmat w/powołanych przepisów tut. Sąd doszedł do konkluzji, iż skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżący wystąpił bowiem do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością, przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z art. 12 Kpa., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie, ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 Kpa., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania. Wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 Kpa., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 Kpa. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 Kpa. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 Kpa., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa.). Jak wynika z akt sprawy skarżący wnioskiem z dniu [...] września 2019 r. wniósł o wypłatę dodatkowego wynagrodzenia miesięcznego za pełnienie czynności powierzonych nieetatowego [...] ochrony danych. Zdaniem skarżącego Szef Rozpoznania [...] dopuścił się bezczynność poprzez rażące przekroczenie terminów do wydania decyzji w sprawie wypłaty dodatkowego wynagrodzenia miesięcznego od dnia [...] stycznia 2019 roku za pełnienie funkcji nieetatowego [...] ochrony danych osobowych oraz nieterminowego przekazania do organu odwoławczego ponaglenia w tejże sprawie. Organ decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. odmówił skarżącemu przyznania dodatkowego wynagrodzenia z tytułu wykonywania dodatkowych czynności wynikających z powierzenia funkcji nieetatowego [...] w Szefostwie Rozpoznania [...]. Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaakceptować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez okres prawie 3 miesięcy. W świetle powyższego należy uznać, że czas trwania postępowania z wniosku skarżącego bezspornie wskazuje, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania tego wniosku, ale bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 i 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, lex nr 1218894; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, lex nr 1299457). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności nie był znaczny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2017 r. II SAB/Ld 25/17, LEX nr 2298868, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15 - Lex nr 2205900). Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - Lex nr 2237160)". Sąd stwierdził bezczynność, jednakże w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 5.000 złotych uznał je za bezzasadne i jako takie niepodlegające uwzględnieniu. Z analogicznych powodów Sąd, na zasadzie ww. przepisu, oddalił wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej (pkt 3 wyroku). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w części uwzględnił skargę i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.