II SAB/Wa 289/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu Oddział w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2023 r. M.M. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), zwrócił się do Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w W. (zwany dalej: Dyrektor Oddziału IPN, organ) o podanie wszystkich informacji publicznych dotyczących wystawy w czytelni Oddziału na [...]: kto wydał zgodę na wystawę, kto ją zorganizował, kiedy ją otwarto, jaki cel jej przyświeca, opis eksponatów itd. Jednocześnie wnioskodawca wniósł o przesłanie odpowiedzi na wskazany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z [...] marca 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że w Czytelni Oddziału na [...] nie jest zorganizowana żadna wystawa, a przedmioty przedstawione na zdjęciu załączonym przez wnioskodawcę stanowią element dekoracji pomieszczenia. W piśmie z [...] marca 2023 r. M.M., powołując się na art. 37 K.p.a., skierował do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu ponaglenie zarzucając Dyrektorowi Oddziału IPN w W. przewlekłość w realizacji jego wniosku z [...] lutego 2023 r. W piśmie tym stwierdził, że niezależnie od tego czy jest to wystawa, czy element dekoracji, jego pytania są aktualne, a organ nie udzielił odpowiedzi mimo upływu ustawowego terminu. W odpowiedzi na powyższe ponaglenie Prezes IPN w piśmie z dnia [...] marca 2023 r. poinformował M.M., że art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania do wniosków składanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy K.p.a. mają zastosowanie w tych sprawach tylko wtedy, gdy tak stanowią przepisy tej ustawy. W omawianej sprawie załatwienie wniosku nastąpiło w drodze pisma informacyjnego tj. w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast ponaglenie opisane w przepisie art. 37 K.p.a. odnosi do spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższych względów pismo z [...] marca 2023 r. nie może być zakwalifikowane jako ponaglenie w rozumieniu art. 37 K.p.a. M.M. w piśmie z [...] kwietnia 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału IPN w W. w sprawie jego wniosku z [...] lutego 2023 r. zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W skardze skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Dyrektora Oddziału IPN w W. do zakończenia realizacji wniosku z [...] lutego 2023 r. w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. zobowiązanie Dyrektora Oddziału IPN w W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3. w przypadku uwzględnienia skargi - orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s..a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 5. zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący podał, że we wniosku skierowanym – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - do organu [...] lutego 2023 r. domagał się wskazania kto wydał zgodę na wystawę, kto ją zorganizował, kiedy ją otwarto, jaki cel jej przyświeca, opis eksponatów itd. Do wniosku załączył zdjęcie, aby nie było wątpliwości, o które eksponaty chodzi. W odpowiedzi udzielonej [...] marca 2023 r. organ "udaje, że nie ma w Czytelni wystawy", tylko elementy dekoracji pomieszczenia i z tego powodu czuje się zwolniony z podania żądanych informacji. Wszystkie pytania zawarte we wniosku są jednak aktualne, niezależnie od tego, czy chodzi o wystawę, czy o elementy dekoracji, a organ nie udzielił informacji mimo upływu ustawowego terminu. W związku z powyższym wystąpił do organu II instancji z ponagleniem z [...] marca 2023 r. Organ II instancji odmówił jednak potraktowania jego pisma jako ponaglenia. Zdaniem skarżącego tryb załatwienia sprawy jest całkowicie niezgodny z prawem, gdyż w sprawie złożonego przez niego wniosku powinien uzyskać orzeczenie. Nie wydając orzeczenia organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 K.p.a. Za uzasadnione w związku z tym uznał zobowiązanie Dyrektora Oddziału IPN do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 K.p.a. Dyrektor Oddziału IPN w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie o jej odrzuceni na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podniósł, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła ani przewlekłość postępowania ani przekroczenie terminów postępowania. Na przedmiotowy wniosek z [...] lutego 2023 r. organ odpowiedział w terminie, natomiast ponaglenie do organu II instancji w przedmiotowej sprawie skarżącemu nie przysługuje. Informacja, o którą pytał skarżący została udzielona, a fakt, że ma on inny pogląd na stan faktyczny (że kilka papierowych czołgów stanowi celową i zaplanowaną wystawę) nie jest decydujące w sprawie. Wystawy nie ma więc bezprzedmiotowe jest żądanie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku skarżącego. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że skarga winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a, ponieważ jej przedmiot nie podlega kontroli i rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny. W przedmiotowej sprawie o dostęp do informacji publicznej, kontroli sądu administracyjnego podlega odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania o udostępnienie informacji. W niniejszej sprawie skarżący powołuje się natomiast nie na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz bezpośrednio na przepisy K.p.a. (art. 37 K.p.a. jako podstawę ponaglenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut przewlekłości, podmiot zobowiązany powinien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jego posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Oddziału IPN w W., należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie wskazuje, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Nie jest zatem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy organ żądanej informacji publicznej nie posiada i poinformuje o tym wnioskodawcę. W takiej sytuacji organ nie może być zobowiązany do udostępnienia informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych gdzie podkreśla się, iż w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07, z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4955/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17; publ. CBOSA). M.M. we wniosku z [...] lutego 2023 r. domagał się podania wszystkich informacji publicznych dotyczących wystawy w Czytelni Oddziału IPN w W. na [...]: kto wydał zgodę na wystawę, kto ją zorganizował, kiedy ją otwarto, jaki cel jej przyświeca, opis eksponatów itd. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z [...] marca 2023 r. poinformował skarżącego, że w Czytelni Oddziału IPN w W. nie jest zorganizowana żadna wystawa, a przedmioty przedstawione na zdjęciu załączonym do wniosku stanowią element dekoracji pomieszczenia. W sytuacji, zatem gdy organ poinformował skarżącego, że w Czytelni Oddziału IPN w W. nie ma zorganizowane wystawy, to tym samym nie mógł udzielić odpowiedzi na pytania, kto wydał zgodę na wystawę, kto ją zorganizował, kiedy ją otwarto, jaki cel jej przyświeca, opis eksponatów itd., gdyż takimi informacjami nie dysponował. Z uwagi na powyższe, zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w sprawie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2023 r. o udostępnienia informacji publicznej należy uznać za nieuzasadniony Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.