II SAB/Wa 285/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. W. S. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Wójta Gminy K., w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.d.i.p.", o przesłanie kopii decyzji zatwierdzającej podział działki o nr ew. [...] w miejscowości W. Jednocześnie wnioskodawca nie wyraził zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy K. do niezwłocznego rozpoznania ww. wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że organ działając celowo, z rozmysłem, rażąco naruszył prawo - art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W motywach skargi skarżący wskazał, iż ustawowy 14-dniowy termin na realizację wniosku z dnia [...] maja 2017 r. upłynął skutecznie w dniu [...] kwietnia 2017r. Mimo upływu kolejnych 24 dni organ nie udzielił odpowiedzi, czym rażąco naruszył prawo i co uzasadnia zarówno zarzut bezczynności organu, jak i wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Wójt Gminy K., powołując art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował skarżącego, że z uwagi na znaczną ilość wniosków złożonych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także konieczność analizy znacznej ilości dokumentów w celu ustalenia wymaganych danych, termin rozpatrzenia wniosku podlega przedłużeniu do dnia [...] czerwca 2017 r. Natomiast w odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2017 r. Wójt Gminy K. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ wniósł nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie z udziałem skarżącego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w okresie wpływu do Urzędu Gminy ww. wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r., skarżący skierował łącznie 187 wniosków z żądaniem udostępnienia pojedynczej decyzji dotyczącej podziału danej działki, bądź wystąpił z pytaniem kiedy doszło do danego podziału i w konsekwencji zażądał udostępnienia kopii decyzji. Przy czym proceder kierowania tego rodzaju zapytań, tj. żądania udostępnienia pojedynczego dokumentu w każdym wniosku, z wykorzystaniem trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej jest nadal kontynuowany przez skarżącego (wpływają kolejne wnioski w tym przedmiocie) i swym zakresem obejmuje podział gruntów w całej Gminie K. Zarówno ilość, jak i jednostkowe rozdrobnienie informacji będących przedmiotem poszczególnych wniosków dowodzi nadużycia prawa do informacji publicznej. Organ stwierdził, że skarżący poprzez wymienione działania zakłóca funkcjonowanie Urzędu Gminy i zmniejsza jego efektywność w zakresie wykonywania powierzonych mu ustawowych zadań. Oceniając w tym kontekście zarzut bezczynności należałoby rozważyć czy działanie lub zaniechanie organu w ogóle uniemożliwiło skarżącemu uzyskanie dostępu do żądanej informacji, czy też mógł on ją uzyskać w inny sposób, np. ponawiając wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej lub uzyskując informację poprzez bezpośredni wgląd do dokumentów urzędowych. Zdaniem organu, okoliczności sprawy wskazują na ewidentny przykład pieniactwa ze strony skarżących W. i J. S. (w istocie jednego wnioskodawcy posługującego się danymi osobowymi obu wymienionych). Organ zaznaczył, iż prawo do informacji publicznej, wyrażone w art. 61 Konstytucji RP, zostało ukształtowane jako "uprawnienie", a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością. Z tych względów nie można się zgodzić z poglądem wyrażonym w skardze, że każda informacja - związana z działaniem podmiotów wymienionych w ww. przepisie - jest informacją publiczną. Potwierdza to utrwalona już linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Powszechnie jest też wyrażany pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, organ poinformował, iż pismem z dnia [...] listopada 2017 r. powiadomił skarżącego, że nie stwierdzono w tutejszym Urzędzie wymienionego we wniosku dokumentu, tj. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowej o nr ewid. [...] w W. Organ zaznaczył, że jeżeli podmiot zobowiązany nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, to pisemne udzielenie odpowiedzi na wniosek z podaniem takiego wyjaśnienia, stanowi udzielenie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - Wójt Gminy K. - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przedmiot wniosku - kopia decyzji zatwierdzającej podział działki o nr ew. [...] w miejscowości W.- posiada walor administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret pierwsze u.d.i.p. W myśl powołanego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Spełniony został zatem zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie kopii ww. decyzji został skierowany przez skarżącego do Wójta Gminy K. za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] kwietnia 2017 r. i został zarejestrowany przez organ w dniu [...] kwietnia 2017 r. Zatem termin do jego rozpoznania - zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - upłynął z dniem [...] maja 2017 r. (przy uwzględnieniu dni wolnych od pracy przypadających na koniec 14-dniowego terminu, o którym mowa w ww. przepisie). Organ nie podjął w tym terminie żadnych działań mających na celu rozpoznanie wniosku. Dopiero w dniu [...] maja 2017 r., a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność, co miało miejsce w dniu [...] maja 2017 r., skierował do skarżącego pismo informujące o przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku - w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - do dnia [...] czerwca 2017 r. Następnie, pismem z dnia [...] listopada 2017 r., organ poinformował skarżącego, że w Urzędzie Gminy K. nie stwierdzono posiadania wnioskowanej decyzji zatwierdzającej podział działki nr ewid. [...] w W. Zaznaczyć należy, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika zasada, że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest więc określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji przez podmiot zobowiązany. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest w posiadaniu żądanej informacji, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma, co stanowi formę udzielenia informacji odnośnie zasobu danych, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09, publ. LEX nr 1264573; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 29/13, publ. LEX nr 1334373). Z powyższego wynika, że w dacie wniesienia skargi, tj. w dniu [...] maja 2017r., Wójt Gminy K. pozostawał w bezczynności względem wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. Z tego względu Sąd, stosując art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Wójt Gminy K. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku. Jednocześnie Sąd nie uznał, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność Wójta Gminy K. nie ma postaci kwalifikowanej. Od daty wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej do daty poinformowania skarżącego przez organ o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej upłynęło wprawdzie ponad 6 miesięcy, jednak było to spowodowane koniecznością rozpoznania przez pracowników Urzędu licznych wniosków informacyjnych kierowanych w tym czasie przez tego samego skarżącego, co - jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę - zakłócało normalny tok pracy Urzędu i wręcz uniemożliwiało terminową realizację innych ustawowych zadań organów Gminy. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, określony w ww. przepisie środek dyscyplinujący powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, bowiem - jak już wyżej wskazano - organ poinformował skarżącego, iż nie dysponuje wnioskowaną informacją publiczną. Zatem skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 4 sentencji wyroku.