II SAB/Wa 218/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w L. na bezczynność Ministra Sportu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z [...] lutego 2020 r., przekazanym drogą elektroniczną, Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "Fundacja", "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") wystąpiła do Ministra Sportu (dalej także jako "Minister" lub "organ") na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako "u.d.i.p.") o udostępnienie kopii wniosków objętych dofinansowaniem w ramach programu "[...]" z 2019 r. Pismem z [...] marca 2020 r. organ przesłał Fundacji skany dokumentów, tj. wnioski o dofinansowanie w ramach ww. programu. Jednocześnie poinformował wnioskodawczynię, że zanonimizowane zostały dane osobowe, a anonimizację przeprowadzono jedynie w niezbędnym zakresie, tj. w odniesieniu do danych, które nie stanowią informacji publicznej. Organ wskazał, że zanonimizowano ponadto dane dotyczące środków finansowych, które nie stanowią środków budżetowych przeznaczonych na dofinansowanie przedmiotowego zadania. Anonimizacja objęła również opisowe fragmenty wniosków ze względu na konieczność zabezpieczenia ewentualnych praw autorskich, które mogłyby zostać uznane za naruszone poprzez ich udostępnienie. Fundacja w piśmie z [...] marca 2020 r. wskazała, że anonimizacja przedmiotowych wniosków powinna dotyczyć wyłącznie danych osobowych i kontaktowych osób fizycznych w nim zawartych, natomiast cały kosztorys i wkład własny podmiotów takich jak stowarzyszenia i fundacje jest informacją publiczną. Również treść wniosków, objętych dofinansowaniem jest informacją publiczną. Organ nie jest zaś upoważniony do ochrony praw autorskich twórców wniosków, tylko sami twórcy mogą występować o ochronę swoich praw autorskich. Wnioskodawczyni podniosła nadto, że już drugi rok z rzędu jej wnioski odpadają w konkursie. W odpowiedzi na powyższe, organ pismem z [...] marca 2020 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że wnioski stanowią utrwalony przejaw działalności twórczej oraz mają indywidualny charakter, dlatego też uzasadnionym jest przyznanie im waloru dzieła objętego prawami autorskimi. Jednocześnie zauważył, że Fundacja wbrew temu co podniosła, nie była w ostatnich dwóch latach podmiotem składającym wnioski w konkursie programu "[...]". Skarżąca pismem z [...] marca 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w sprawie rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] lutego 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zanonimizowanie treści merytorycznej wniosków, dotyczącej środków finansowych stanowiących środki budżetowe przeznaczone na dofinansowanie zadania i przede wszystkim anonimizacja opisowych fragmentów wniosków, przy motywacji tego działania koniecznością zabezpieczenia ewentualnych praw autorskich osób prawnych, budzi zastrzeżenia. Treść wniosków składanych przez osoby prawne wymienione we wniosku stanowiące ofertę konkursową "[...]" w 2019 r. nie podlega ochronie prawa autorskiego, a także stanowi informację publiczną, gdyż ma znaczenie dla większej ilości osób lub grup obywateli. Udostępnienie pełnej treści przedmiotowych wniosków pozwoliłoby na kontrolę społeczną wydatkowanych środków publicznych oraz upowszechnienie dobrych praktyk wzorowanych na najlepszych zwycięskich ofertach konkursowych. Powyższe doprowadziłoby też do rozpowszechniania i podniesienia standardów współpracy między organizacjami społecznymi i administracją publiczną, z niewątpliwą korzyścią dla ogółu społeczeństwa. Skarżąca wskazała, że celem jej wniosku jest realny wpływ na funkcjonowanie struktur publicznych i usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra danej społeczności. W związku z powyższym stanowisko organu stanowi bezczynność, bowiem nie udzielił on wnioskodawczyni żądanej przez nią informacji publicznej, nie odmówił jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani też nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi uznając zarzuty w niej zawarte za niezasadne. Minister wskazał, że próba korzystania z dostępu do informacji publicznej w innym celu niż troska o dobro publiczne stanowi nadużycie prawa. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że udostępnienie pełnych, niezanonimizowanych wniosków składanych w trakcie konkursów/naborów na zadania publiczne dofinansowane z dotacji budżetowej, narusza prawa autorskie wnioskodawców. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 189/11, zgodnie z którym wnioski podmiotów ubiegających się o dofinansowanie stanowią dokumenty prywatne, dlatego nie można ich kwalifikować jako informacji publicznej. Wskazał również, że w wyroku z 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 3070/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępnić osobom trzecim w ramach wniosków o dostęp do informacji publicznej. W związku z powyższym, organ zanonimizował fragmenty wniosków o dofinansowanie, o które wnioskowała skarżąca. Minister stwierdził, że skarżąca powinna kontaktować się bezpośrednio z dysponentami autorskich koncepcji określonych projektów, jeśli jest zainteresowana szczegółami określonych rozwiązań, aby skorzystać z tych praktyk. Udostępnieniu podlegają zaś kwoty dofinasowań, co stanowi główny cel zadania realizowanego przez organ w ramach swojej działalności, poprzez realizację konkretnego programu. Organ podkreślił przy tym, że skarżąca nie wskazała konkretnie, na czym ma polegać realny wpływ udostępnionych informacji na funkcjonowanie Fundacji dla dobra danej społeczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej zwana jako "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej także jako "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej w załatwianiu jej wniosku z [...] lutego 2020 r. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępniane. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stwierdzić należy, że Minister Sportu jest takim podmiotem. Na podstawie bowiem tego przepisu, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazane podmioty. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których ww. podmioty używają do zrealizowania powierzonych im prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (patrz np. wyroki NSA z 16 marca 2009 r. , sygn. akt I OSK 1277/08, z 15 września 2016 r. , sygn. akt I OSK 343/15, z 25 października 2016 r., sygn. akt I OSK 469/15, dostępne na cbois. nsa.). W rozpoznawanej sprawie, dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, należy więc w pierwszej kolejności rozważyć, czy faktycznie żądana informacja, tj. pełna treść wniosków składanych do organu w ramach programu "[...]" w 2019 r. stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jest to o tyle istotne w niniejszej sprawie, że jeżeli żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a podmiot obowiązany jest w jej posiadaniu, to powinien wówczas udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy przyjmuje formę pisma skierowanego do wnioskodawcy, w którym należy zawiadomić go o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie, że w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy zaś do czynienia w przypadku, gdy podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Minister nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z [...] lutego 2020 r. W piśmie z [...] marca 2020 r. przesłał bowiem skarżącej skany wnioskowanych dokumentów oraz poinformował ją, że dokonał ich zanonimizowania w niezbędnym zakresie, tj. w odniesieniu do danych, które nie stanowią informacji publicznej. Organ wskazał również, że zanonimizował dane dotyczące środków finansowych, które nie stanowią środków budżetowych przeznaczonych na dofinansowanie przedmiotowego zadania. Anonimizacja objęła również opisowe fragmenty wniosków ze względu na konieczność zabezpieczenia ewentualnych praw autorskich, które mogłyby zostać uznane za naruszone poprzez ich udostępnienie. Trafnie przy tym Minister w odpowiedzi na skargę powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnioski podmiotów ubiegających się o dofinansowanie (fundacji, stowarzyszeń) uczestniczących w wykonywaniu zadań publicznych nie spełniają bowiem przesłanek (cech) dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a stanowią dokumenty prywatne, dlatego nie można ich kwalifikować jako informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Organ miał więc prawo do zanonimizowania przedmiotowych wniosków w odniesieniu do danych, które nie stanowią informacji publicznej, a o które to wnioskowała skarżąca. Wnioski takie stanowią bowiem opis działań, harmonogramu projektu, niezbędnej obsady kadrowej, kalkulacji kosztów i jako indywidualnie wymyślona formuła wydarzenia sportowego niewątpliwie stanowią utrwalony przejaw ludzkiej działalności twórczej oraz mają indywidualny charakter. Ponadto podlegają ocenie punktowej, która stanowi podstawę przyznanego dofinansowania. Dlatego też Minister słusznie wskazał, że skarżąca powinna kontaktować się bezpośrednio z dysponentami autorskich koncepcji określonych projektów, jeśli jest zainteresowana szczegółami określonych rozwiązań, aby skorzystać z tych praktyk. Tym samym, uznać należy, że odpowiedź organu na wniosek skarżącej prawidłowo przyjęła formę pisma skierowanego do wnioskodawczyni, w którym zawiadomiono ją o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna. Jeśli zaś wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej, to jedyną dopuszczalną formą odniesienia się podmiotu do którego wniosek został złożony, jest zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną (patrz – wyroki NSA z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02 oraz z 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02). Zgodzić się również należy z organem, że udostępnienie pełnych, niezanonimizowanych wniosków składanych w trakcie konkursów/naborów na zadania publiczne dofinansowane z dotacji budżetowej, naruszałoby prawa autorskie wnioskodawców. Udostępnieniu podlegają kwoty dofinansowań, co stanowi główny cel zadania realizowanego przez organ w ramach swojej działalności, poprzez realizację konkretnego programu. Próba zaś korzystania z dostępu do informacji publicznej w innym celu niż troska o dobro publiczne stanowi nadużycie prawa. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.